李可：启动地方公债需要解决的几个问题

　　作者：李 可

　　地方公债发行的必要性已经得到广泛认同，现在的问题是：建立一套怎样的体制、机制和法制来保证地方公债能够规范运行，保证公债成为“公利”而不是“公害”

　　地方公债是指地方政府在经常性财政收支不足的情况下，为满足地方经济与社会公益事业发展的需要，按照有关法律规定向社会发行的一种债券。在西方发达国家，把它称为市政债券。目前学术界关于地方公债是否应该发行存在着争议，大部分认为地方公债的发行是必要且可行的，但也有少数认为不具备此基础和条件。发行地方公债作为政府缓解地方财政困难、完善财政分税分级体制的一种重要手段，笔者认为该不该发行似乎并不是一个需要一再讨论的话题，当前需要着重探讨的是一些制度层面的问题，即在一个怎样的制度框架下进行。

　　地方公债的发行，如果没有有力的制度管理，是不是又会成为地方政府的一次“免费的晚餐”。很多地方，政府领导有了举债权，搞起“政绩工程”来，更无后顾之忧。加上官员频繁异动，发债之后，谁来保证这些地方政府能够偿还这些债务呢？投资者如血本无归，恐怕就不只是财政风险的问题，还会带来社会稳定的问题。因此，正如国家

开发银行专家委员会副主任王大用所指出的：借新还旧并不可怕，这是金融市场和资本市场通行的惯例，而真正需要担心的，是如何规范发债者和使用者。　

　　从制度的角度看，启动地方公债的发行，务必注意和解决好以下几个问题：

　　体制问题

　　有人认为，我国发行地方公债的体制基础已经具备。理由是，我国 1994年实行的分税制财政体制改革，分级财政体制的初步建立，已使地方政府拥有了相对明确的事权和财权，这就意味着地方政府可以作为发行公债的经济主体的举债体制基础已经确立。同时认为，我国已基本具备发行地方债券良好的资本市场基础，目前我国发行债券的品种有中央政府债券、金融债券和企业债券，无论在债券种类还是发行机构上，基本框架已经形成。事实上，体制问题仍然是困扰地方公债发行的突出问题。

　　首先是我国投融资体制中对政府作为投资主体的责任机制不健全。这是制约我国地方公债发行的体制原因之一。从现行体制看，我国目前尚未建立有效的政府财政风险责任体制，本届政府造成的债务可以轻易地转至下届政府，而下届政府领导又不必承担上届政府领导工作失误的政治责任，这就必然会使地方各级政府错误的使用或浪费资金。那么，一旦让地方举债，可能各地会一哄而上，竞相举债，结果导致地方债务危机。而由于财政责任体制有这种漏洞，地方政府便有机会频频演绎孙子兵法之金蝉脱壳。按现行体制，中央对地方政府债务则要承担最后偿债责任。在公债依存度高且支出压力大的情况下，容易造成不稳定现象。为什么多少年来没有从根本上解决地方政府投资效益差、重复建设严重、投资质量不高等问题？其根源就在这里。所以，发行地方公债最重要的前提是建立起一套完善的政府财政风险责任体制。只有当行为利益与风险责任是相对应的，才能约束主体的行为方式，使其有序而富有效率。

　　政治体制改革滞后是制约我国地方公债发行的另一个体制性原因。目前我国各级政府官员对投资项目的决策机制仍然不科学，过程不透明，程序不规范，一些地方还在直接或变相地搞首长“拍板”那一套，不仅容易导致决策失误，还往往暗藏腐败。同时，政府作为国有资本所有者的职能和社会经济管理职能没有完全到位，政府作为公共服务提供者的角色也还没真正树立起来。另外，其人员编制的随意性也形成了债务的压力；地方政府对预算外资金的依赖一定程度上导致财政失控，可以说，预算外资金制度为地方政府负债的形成提供了条件。　　

　　当前，财政责任体制或政治体制的改革，对于地方公债发行来说只是一种“期待”。因为它不仅仅是地方公债发行的需要，而且是诸多公共事业发展和管理科学化的需要。国家不可能仅因地方公债发行就将所有相关体制就一下改革到位。所以，体制问题既要从公债发行的角度去推动，还须有整体的观念。那种单纯从公债发行的角度去改革和完善体制的想法，可能过于幼稚。　

　　风险问题

　　发行地方公债的风险，主要有两个方面：一个是偿还风险。由于地方公债投资项目效益低下，投资的收益难以偿还债务本息，最易形成“借新债还旧债”的局面。公债投资项目收益低下，既有客观因素又有主观因素。从客观上看，财政分配的目的是满足社会公共需要，公债投资的行业，不是竞争性行业，主要是投资巨大、收益水平较低、投资回收期长的基础设施和公共事业建设。若在财政困难的背景下发行地方债券，可能会无人购买，即使有人购买，地方政府也可能面临着还本付息的风险。在主观因素方面，一些地方官员片面追求“政绩”，盲目上项目，导致个别地区公债规模过大；或明知地方政府无力偿还，也要举债，搞短期行为，最终将负债转给下届政府或上级政府甚至中央政府。对这类行为，在过去几十年中我们已经司空见惯。同时，由于发行地方公债会增大债务规模，提高整体债务依存度和国债偿债率，加大政府偿债压力。如果考虑到我国目前国债的债务支出收入比较高，每年新增的债务收入近2/3用于偿还旧债，而且，债务收入中用于消费性支出的比重居高不下，债务风险无疑加大。　　

　　另一个是债务过度膨胀的风险。在尚不允许地方政府举债的情况下，地方政府就已经在凭借各种名义举借和承担了大量债务，一旦有了合法地位，地方政府是否会大量举债从而带来整个国家债务失衡或失控仍是未知数。从吸引资金的角度来说，东南沿海地区在某种程度上来说较有利于吸引资金，发行公债；而东部沿海若发行公债，可能产生若干负效应，比如产生明显的“挤出效应”，民间资金向政府手中集中，抑制民间投资，另一方面使一部分银行储蓄存款被提现转为地方政府公债，减少民营投资，不利于东部地区民营经济的增长。厉以宁教授曾经说，只有民间资本的充分加入才能更好地带动经济。民间资金通过产业投资基金、风险投资基金、

证券投资基金等各种投资基金参与进来，经济就活了，如果把这些民间资本有效地利用起来，通过发行地方公债的方式，用到政府的关键项目上，则会事半功倍。民间有能力，也有足够的兴趣参加到地方乃至国家的建设中来。这话不无道理，但只是事物的一面，只能说明发行地方公债的必要性和可能性，还不能说明它的可行性。在笔者看来，民间资金是一把双刃剑，它的大量涌入，不仅成为政府公债的源泉，也会给地方公债造成难以估测甚至难以控制的风险。过去曾经出现的“农金会”问题，其教训已够深刻。　

　　也许有人会说，任何经济举措都存在一定风险，或大或小，难以避免。但问题是，我们对风险有多深的认识，有无防范与控制的手段。如果茫然无知，或藐视它的存在，那才是真正可怕的事情。所以，在发行这种债券之前，我们必须设计好风险防控体系，设计好“防火墙”。目前这种“防火墙”是什么样子，在哪里，我们心中无数。当然，即便有了风险防控体系，在资本市场或投资领域，也不能保证“有备无患”，但至少可以避免大灾大难。　

　　信用问题

　　信用问题主要表现在地方政府是否能够坚持以诚信为本，建设诚信政府。政府不诚信容易导致市民在购买地方公债时产生各种各样的疑虑，担心一旦购买后是否能够兑现，是否能按照购买时的规定落实。这是最关键的一点。现在，许多人只看到地方政府存在对地方公债资金的需求，比如道路交通、城乡电网、廉租住宅等建设周期长、见效慢且微利的基础设施等公共产品的投入，仍然面临着巨大的资金缺口。而地方公债的发行，又无疑能弥补当前地方财政资金不足。然而，他们没有看到，长期以来许多地方正是在这些基础设施建设中以种种手段变相举债，而不能及时偿还投资者造成了严重不诚信甚至丧失民心的问题。谁能保证在诚信机制仍然很差的今天，地方政府就能在公债发行中不失信于民。

　　当然，不是说在政府信用不足的情况下就只能消极等待，而是说建立严格的监督和约束机制对于防范地方政府在公债发行过程中可能出现的不诚信问题是十分必要的。在美国，有完善的市场机制来约束地方债券，如通过市政债券的信用评级和法律程序以保证其合法性及偿还能力。美国的信用评级制度非常发达，地方政府的信用级别对地方债券的发行、债券筹资成本、债券的流通性都有重大影响。相对而言，我国若要采取此种方式，还需要一段时间，但相应地，我们应该要建立群众、地方人大和财政部等多级监督机制，加强审查、监督作用，地方人民代表大会应对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等享有审查和监督权。公债的发行，应面向当地居民和金融机构为主。在地方公债的投资使用中，应充分利用现代信息技术实行公债投资项目公示制，以最公平、公开、公正的方式，如采用公开招标方式进行。由各级人大、职能部门进行监督管理，提倡进行新闻舆论监督和群众监督。　　　

　　法制问题

　　在依法治国的今天，政府的一切行为，尤其像发行公债如此重大的举措，必须严格依法进行。我国《预算法》已明确规定，“除中央和国务院有特别规定外，地方政府不得自行发行公债。”那么，如果允许地方政府发行债券的话，不是明显与《预算法》相冲突吗？对此，如果法律不适应现实需要，就应修改；相反，就不得逆法律而行。现在看来，发行地方公债的必要性已得到普遍的认同，只是在当前制度下是否可行的问题。应当说，建立健全符合我国实际情况的地方公债管理法规制度，依法管理，是解决问题的前提条件。修改《预算法》中不适应公债发行的内容便是题中之义。

　　启动地方公债发行，不但要修改《预算法》，还应修改1997年制定的《国债管理条例》，同时制定《地方公债法》。通过立法，明确规定地方政府发行公债的权力和内容，如规定地方公债最终审批权归中央，而且中央有权对地方政府的公债发行机制有所限制，对其债务规模、发行期限、利率、投资方向、偿债方式等应有严格的规定。这样做，在现阶段有利于中央政府的宏观调控，有利于防范债务危机。要通过法律法规明确地方公债发行的范围和条件，限定公债只能用于地方基础设施、公用事业和基础教育等，而不能作为地方政府弥补财政赤字的工具。还要通过法律明确监督管理的方式、手段等，应规定中央可以对地方公债的发行进行限制和管理，从而防范债务危机。　　

　　发行地方公债意味着举债权的下移，这一方面增强了地方政府的自主权，而另一方面，如果管理不善、控制不严，不但会加深财政风险，还为某些地方官员非法聚敛财物提供机会，有可能进一步加大官员的腐败问题。因此，对于这种或者可能大大推动经济的发展，成为“公利”，或者引发加深社会不稳定因素，成为“公害”的事情，科学的制度设计尤其是法律制度必须走在前面。　

　　总之，发行地方公债利弊并存，只有有了一整套科学的制度，才能将弊控制到最小的范围；相反，弊大于利，甚至失控，公债就可能成为“公灾”。发行地方公债必须采取谨慎稳重而又积极推进的态度。

　　作者单位：中央民族大学经济学院