湛中乐：关于深化行政审批制度改革的思考

　　作者：湛中乐

　　我国政府从2001年底加入世界贸易组织前夕，就开始了一场颇具历史意义的行政审批制度改革。最近国务院又发出通知，强调要继续推进行政审批制度改革，也就是说，要深化行政审批制度改革，由此引发对行政审批制度改革几个问题的思考。　

　　为何要进行行政审批制度改革？

　　众所周知，行政审批制度在我国计划经济时代，有着广泛而普遍的基础，渗透到社会经济各个领域。它的存在既与计划经济体制有紧密联系，又可谓传统产权制度的先天性缺陷的产物。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的逐步确立，这种在计划经济体制下形成的行政审批制度已暴露出越来越多的问题，改革行政审批制度势在必行。自2001年10月起，国务院就开始全面部署推行行政审批制度改革，各级政府则开始了一场声势浩大的行政审批制度改革。影响范围之大，触及的体制因素之多，前所未有。那么究竟为什么要进行这场改革，并如此大规模地向深度推进？笔者认为，主要是基于以下几点考虑：　

　　1.过去(传统)的行政审批制度不利于发挥市场在资源配置中的基础性作用。审批是计划经济体制下政府管理经济与社会的基本方式和手段，通过审批实现政府在社会资源配置中的主导作用。政府配置资源的最大弊端是限制了社会经济资源的合理流动、市场主体的公平竞争和自主决策，妨碍了市场机制对社会经济资源配置的基础性作用的正常发挥，严重影响了市场经济体制的完善和社会生产力的发展。而市场经济要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府不再事无巨细地对经济和社会实行直接管理。实行社会主义市场经济，要求我们必须按经济规律办事，减少政府过多的、不规范的行政干预，最大限度地发挥市场机制的作用，调节经济运行，提高社会经济的运行效率。实践证明，在很多方面，市场调节远比行政审批更公正、更有效，对经济和社会发展的促进作用更大。　

　　2.过去(传统)的行政审批制度不适应WTO的有关规则。WTO是一个以防止贸易保护主义，促进公开、公平、公正的自由贸易为宗旨的政府间组织。WTO的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的，内在要求各成员政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能。我国传统的行政审批制度，给予审批者直接支配社会资源的权力、自由裁量的空间较大，加之审批标准不公开、审批程序不规范，随意性大，透明度较低。这与WTO的依法行政、依法管理、平等竞争、开放市场、非歧视性、公开透明等基本原则的要求有较大距离。为了适应市场经济的发展，我国行政机关的行政活动无论是在实体方面还是在程序方面都应符合WTO的要求，与国际社会接轨，应以统一、客观、公正和合理的方式实施相关的法令、条例、判决和决定或从事管理活动，增强可预测性和透明度。所以，传统的行政审批制度必须按照WTO规则和中国政府的承诺，有计划地依法进行改革。　　　

　　3.过去(传统)的行政审批制度不利于建立一个高效、协调、规范的政府。过去相当长的一个时期，我们一直实行的是“大政府，小社会”模式，政府审批事项过多、范围过广，助长一些职能部门和有关人员利用手中权力以权谋私、索贿受贿。审批手续繁杂，存在多头、重复、层层审批现象，导致审批时间无限延长，群众和企业办成一件事往往要跑几十个部门，盖几十、上百甚至更多的图章。搞“暗箱操作”，许多情况下，审批人员根据经验、习惯、感觉甚至关系来决定是否批准，带有较大的随意性，大量的腐败现象即由此滋生，损害政府应有的公正性和客观性。重审批轻管理、重收费轻服务现象普遍。审批责任不明确，很多审批部门和审批人员的审批行为缺乏严格的监督制约机制，对审批后的执行情况也缺乏必要的后续监督，往往导致行政行为管理失控和市场秩序混乱。面对加入WTO的新形势，进一步转变政府职能，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，已势在必行。要提高政府工作效率，改进工作作风，防止以权谋私，减少消极腐败现象，就必须改革行政审批制度。

　　为什么要继续推进行政审批制度改革？　

　　今年4月，国务院办公厅发出通知，要求进一步清理取消和调整行政审批项目，对省级以下机关可以实施的，必须按照方便申请人、便于监管的原则，下放管理层级。按照国务院要求，中央各部门近期要对现有的行政审批项目进行集中清理，下决心再取消和调整一批行政许可项目和非行政许可审批项目。这实际上可谓深化行政审批制度改革的开始。那么为什么在这个时期，中央政府提出要继续推进行政审批制度改革呢？　

　　自2001年10月国务院召开电视电话会议部署行政审批制度改革工作以来，尤其是自2004年7月1日《行政许可法》正式实施以来，各级政府围绕着整合行政审批资源、减少行政审批项目、改进行政审批方式、简化和规范审批程序等方面，做了许多有益的探索和创新，取得了一定成效。然而，由于我国现行行政管理实行的是双层管理、分权体制，一个职能部门既受同级政府部门的管理，也受上级职能部门的指导与管理；政府职能分配到各部门，各部门职能又分配到各处(科)室。权力过于分散导致前一段时期行政审批制度改革不尽如人意。由于机制原因，加之没有相应法规作支撑，行政审批服务中心的效能也还没有得到充分发挥；行政审批项目过多、程序过繁的问题尚未得到有效的清理和规范；一些部门行政审批服务项目没有做到能进则进、一门受理、隔离审批、限时办结，体外循环的问题还比较突出。　　　当然，我们也必须意识到，取消和调整行政审批项目并不是一件容易的事情，因为这些项目大都具有很高的“含金量”，与部门利益密不可分，的确难以取消掉、减下来、调整好，而它的危害则是显而易见的：一些地方和部门利用行政审批搞地区封锁和行业垄断，导致政府行政管理和社会资源配置低效，限制了正常的市场竞争，妨碍了统一市场的形成，成为阻碍生产力进一步发展的体制性障碍。作为政府，则存在着与企业、市场、社会的关系还没有理顺的问题，还存在着许多不该管、管不了、也管不好的问题。

　　解决这些问题的关键，是要适应社会主义市场经济的内在要求和运行特点，深入推进行政审批制度改革，促进社会主义市场经济体制不断完善。

　　正是基于上述原因，国务院才及时决定要继续推进行政审批制度改革向纵深发展。

　　如何深化行政审批制度改革？

　　根据国务院通知，此次调整总的要求是，按照合法、合理、效能、责任和监督的原则，对现有的行政许可项目和非行政许可审批项目进行全面清理，该取消的一律取消，该调整的必须调整。具体说就是：对虽有法定设定依据，但与现实管理要求不相适应，难以达到管理目的的，予以取消或调整；对通过市场机制、行业自律能够解决的，予以取消或调整。其中，可由社会团体、行业组织和中介机构进行自律管理的，一律交给社会团体、行业组织和中介机构；对通过质量认证、事后监管可以达到管理目的的，予以取消或调整；对一个审批事项多部门、多环节审批的，必须按照相同或相近的职能由一个部门承担和权责一致的原则进行调整，该取消的必须取消；对省级以下机关可以实施的，必须按照方便申请人、便于监管的原则，下放管理层级。以上是这次国务院布置的具体要求。

　　在我看来，要真正深化改革，恐怕不只是减少审批项目的问题，而要看得更远，考虑得更周详些。我认为，要深化行政审批制度改革，就应当根据《全面推进依法行政纲要》和《行政许可法》的规定，尽快建立以下具体制度：(1)设定行政许可的经济、社会影响说明以及与之相关的立法成本效益分析制度；(2)不同类型特许权的配置原则、机制、方式、程序与监督制度；(3)充分调动中央与地方两个积极性，放而不乱、统而不死的分权制度；(4)最高国家权力机关以及地方国家权力机关对行政许可法实施的监督制度；(5)人民法院对设定和实施行政许可的司法审查制度；(6)媒体与公众对行政许可法实施的社会监督制度；(7)各级人民政府对行政机关实施行政许可的监督制度；(8)政府信息公开与电子政务制度；(9)变更或撤回行政许可的公共利益范围与补偿的标准、程序以及一般的私有财产征收制度；(10)独立于行政执法机关的独立检验、检测、检疫制度；(11)与书面审查方式相配套的官员过错责任追究制度；(12)行政许可重大利益方的参与制度与行政许可听证会制度；(13)特许经营合同的性质、救济方式以及对特许经营的监管制度；(14)相对集中行政许可权与统一受理、联合办理、集中办理行政许可制度；(15)对行政许可实施机关的公共财政保障制度以及防止行政机关变相收费的监督检查制度；(16)行政执法机关的书面监督检查制度，内部文书、档案管理制度，被规制对象的文书管理与财会制度，以及行政执法机关的实地监督检查制度；(17)下级行政机关审查行政许可申请后报上级行政机关决定的分级管理、分级负责制度；(18)行政许可设定机关对行政许可的定期评价制度与公众对行政许可的意见、建议反馈制度；(19)违法设定行政许可的规范性文件审查与撤销制度；(20)可以替代行政许可手段的行业自律制度、信息披露制度、标准管理制度、反垄断执法制度、惩罚性民事救济制度等。　

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