唐茂华：促进农民工就业的战略举措

　　-专家建言 -唐茂华

　　农民工就业遭遇的歧视和障碍

　　1.城乡二元体制与就业歧视

　　中国劳动力市场是在传统二元分割的城乡体制下发展起来的，尽管当前劳动力市场发育程度大大提高，户籍制度改革有所深化，政府也主动清除阻碍劳动力流动的制度性障碍。然而，造成劳动力市场扭曲的传统体制远未彻底改革，针对外来劳动力的一系列歧视政策依然在发生作用。表现在就业机会上，进城农民工和城市中那些教育程度较低、非专业技术性劳动力同属次级劳动力市场，农民工的进入直接对城市下岗职工及技能较低的劳动力就业造成冲击，由此为了迎合城市居民的利益取向，城市政府的政策倾向首先从职业上对农民工予以歧视，许多城市都对农民工进行总量控制、职业和工种限制等。

　　2.自身素质约束与就业能力不足

　　大多数农民工都没有一技之长，所从事的工作多以简单体力型劳动(如建筑业、制造业等)和青春型劳动(如餐饮服务、居民服务等劳动服务业)为主要特征。受制于自身体力的制约，同时也源于低技能就业机会具有很高的可替代性，农民工很难获得较高的收入。

　　3.劳动力市场体系建设滞后与就业障碍

　　农民工的就业障碍，除了与自身文化素质不高有关之外，政府部门在农民工就业市场建设和非农就业促进中的作用不力有密切关系。从事前来看，农民工鲜有通过正规就业市场实现就业的，主要是从亲朋好友、熟人关系那里获得就业信息，信息来源有限，寻求工作有很大的不确定性、不稳定性。总的来看，比较规范的农民工市场中介和全国统一的劳动力市场信息网络还没有建立起来；从事中来看，就业过程中，农民工合法权益受侵害是一个长期以来存在的普遍现象；从事后来看，农民工群体始终游离于现有城市社会保障体系之外，享受的社会保障几乎是空白。多数农民工都有生病的经历，但几乎都没有医疗保障。农民工在非正规就业部门就业，多数都有失业经历，但官方的“失业率”中从来就不包括仍然是农民身份的农民工。工伤和

职业病已经成为一个重大的公共卫生问题和社会问题，但有超过60%的农民工根本不享受工伤保障，这些都是造成农民工就业的重要障碍。

　　促进农民工就业的政策建议

　　1.进一步消除农民工就业的制度性约束

　　以户籍制度为主的城乡二元分割体制以及附着其上的医疗、住房、教育和就业等歧视性待遇仍是当前农民工进城务工的主要障碍之一，政府要改革现有劳动就业制度，统一城乡就业政策，打破劳动力市场中的城乡壁垒和地区分割的格局，降低农民进城就业的成本，消除农民工进入城市的体制和政策障碍。近年来，河北、山东、重庆等十二个省市已经取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。北京、上海两市最近也已下发了本市农业人口转为非农业人口的实施意见，放宽了条件限制；广东省的佛山、深圳、中山等地将城镇化水平较高的农村地区居民统一转为非农业户口，实行城市化管理，为下一步统一城乡户口登记制度奠定了基础。就发展趋势而言，户籍制度改革是必然的，但其改革不是一蹴而就的。尤其是在城市公共服务基础设施不健全的条件下，这有赖于实施综合配套改革城市的社会管理体制，将农民工的管理全面纳入城市政府的管理体系，清理和废止对农民工就业的歧视和限制政策，使他们能够在城市获得与市民平等的待遇。

　　2.劳动力市场基础设施建设与农民工就业促进

　　十四届三中全会我国正式提出培育和发展劳动力市场的目标，建立市场导向的就业机制，但一直以来劳动力市场的管理和服务主要是针对城市居民特别是国有企业下岗和失业人员，面对大规模的农民工流动就业，劳动力市场基础设施建设则明显落后。一方面，各地对农民工的数量、结构、劳动合同签订、工资情况、

社会保险情况等基本信息缺乏了解，这有赖于加强对农民工的基础管理，尽快建立面向农民就业的信息网络体系，实行农民工就业登记与企业招工的报备制度，失业登记与社会保险登记制度，劳动合同管理制度以及农民工的档案管理制度等，将农民工的管理和服务纳入整个信息网络。另一方面，大多数农民工就业渠道仍是非正规劳务市场，几乎没有专门为进城务工农民介绍就业岗位的劳务市场，这就从源头上为用工不规范、大量企业不与职工签订劳动合同等问题留下隐患。因此，应尽快建立和规范农民工就业的中介行为和中介市场，为农民工建立正规劳务市场，提供就业需求。

　　3.人力资本投资与农民工就业能力培育

　　人力资本水平是劳动力转移就业的重要决定因素，农民工在人力资本上的欠缺是他们获得低工资报酬的重要因素。因此，提高农民工的人力资本水平对于培育农民工就业能力至关重要。农民工的人力资本投资主要源自两个方面——基础教育和职业技术教育。从基础教育来看，城乡之间教育资源失衡是造成农村地区教育水平低下的重要原因，这有赖于教育资源的公平分配。由于农民工已经超过接受基础教育的年龄，当务之急是保障大量农民工子女平等的受教育权利，尤其是让进城务工农民的下一代提前和城市孩子一样享受到城市教育和城市文明，这才是农民工离开故土、走向城市的真实价值。从职业技术教育来看，农民工人力资本水平的提高有赖于技能培训，逐步加大公共财政支持农民工培训的力度，建立和发展农民工技能培训体系，是增强农民工的综合素质和就业能力的重要途径。

　　4.权益维护与农民工就业保护

　　近年来，农民工就业的政策环境和社会环境日趋改善，农民工的权益保障情况也日益好转，但劳动合同签订率低、劳动用工行为不规范、拖欠克扣工资、超时工作、劳动环境和工作条件恶劣、人身安全和健康得不到保障、职业危害等问题依然突出。对于这些侵害农民工合法权益的重点问题，需要各地政府部门进行集中专项解决，尤其需要从劳动关系的源头入手，指导农民工与用人单位签订劳动合同。同时，为农民工提供必要法律服务和社会救助，简化劳动争议处理程序，减少农民工的

维权成本，为农民工维权提供方便快捷的仲裁、司法支持。当然，这离不开法律法规的支持。应尽快建立保护农民工合法权益的法律法规，完善以《劳动法》为核心的劳动法律体系，从同工同酬、工资支付、劳动监察、社会保障、安全生产等方面规范用人单位的行为。完善劳动争议处理制度，保证农民工在工资收入、劳动保护、子女教育、社会保障等方面的权益不受侵害。

　　5.机制化社会保障与安全网建设

　　我国已初步建立了以养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险为主要内容的社会保障体系框架，但其覆盖对象主要是城镇职工。与城市居民就业人员相比，农民工在失业、工伤、医疗、生育、养老、工资、住房等社会保障方面存在诸多的不平等。从农民工的现实需求来看，其社会保障须区分轻重缓急，有重点、有步骤地推行，当前最为紧迫的是工伤保险和大病医疗保险，这应当成为近期推进农民工社会保障工作的重点。

　　总的来说，促进农民工就业的关键在于建设一个城乡统一、竞争开放的劳动力市场体系，当然这包括多维的目标和任务，既包括消除制约劳动力流动的制度性障碍、创造农民工平等就业的制度环境，也包括完善农民工就业市场基础设施建设、就业服务体系建设，还包括农民工就业的权益保护体系建设和社会保障体系建设。从这个意义上说，农民工就业促进是一个多维的系统框架，是一个持续、渐进的过程。

　　(作者单位：天津社会科学院城市经济研究所）