邢国钧：中国准公共物品的短缺与治理

　　□ 邢国钧 国家发改委国际合作中心研究员

　　经济学把准公共物品分为两大类：一类是与经济规模有联系的自然垄断型公共物品，主要包括基础设施(指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施)、基础科学研究、医疗公共服务设施、公共安全服务等；另一类为优效物品，即那些不论人们的收入水平如何都应该消费或得到的公共物品，主要包括普通基础教育、医疗卫生、人居环境等。

　　改革开放以来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，居民的生活水平有了大幅提高，因此，私人物品的供给得到了极大丰富；但是，公共物品，尤其是准公共物品的供给却出现普遍短缺的现象。

　　我们将以长江三角洲地区和长三角都市经济圈为例，说明我国准公共物品短缺的现状。长江三角洲地区包括上海、江苏、浙江三省市，经过多年发展，在诸多方面取得了领先全国的优势，具有较强的说服力。

　　2005年，国家发改委国际合作中心与中国人民大学竞争力与评价研究中心合作，对长江三角洲地区区域的国际竞争力问题进行了系统研究，本文引用了这一课题的一些成果。

　　一、中国准公共物品短缺的现状

图1 长三角区公共基础设施综合评价得分

　　公共基础设施短缺

　　根据国家发改委国际合作中心与中国人民大学竞争力与评价研究中心，对长江三角洲区域的江苏、浙江、上海和8个国际区域以及香港和台湾地区，共计14个地区公共基础设施的比较研究，我们可以看到长三角区域基础设施综合评价得分结果，整个长三角区域得分位列倒数第四，比得分最高的德国巴伐利亚州低了37分(见图1)。

　　长三角区域得分偏低的主要表现是：交通设施建设相对落后，虽然其公路网、铁路网密度与国内其他地区相比很高，但是与世界发达地区相比依然差距不小；能源基础设施不足；环境问题相对严重，二氧化碳排放量大，同时对工业和生活污水的处理力度不够。这些都是长三角区域进一步发展急需解决的问题。基础设施相对不足，公共物品短缺将肯定会成为整个长三角区域，提高区域国际竞争力，快速发展的瓶颈。

　　有些准公共物品，尤其是有关居民生活的公共基础设施在发达国家是由于在其私营亏损或破产时由政府予以国有化而实现的。准公共物品的提供者或生产者在亏损扩大，无力继续维持时，只有政府通过财政预算资金支持，或将亏损的生产企业收归国有，保证准公共物品的不间断服务，或增添新的设施扩大供给，用以维持居民生活水平不断提高的需要。而中国的做法恰恰与此相反，在中国当准公共物品的生产者发生亏损时，国家就将其出售给私人企业或国外资本，当这些私人企业或国外资本完成收购后，大多数都进行了转产，不再生产和提供公共物品，这在很大程度上，影响中国公共物品的生产和提供。这种做法在中国是很普遍的，长三角地区也不例外，作为中国的最发达地区，尽管在许多方面具有世界水平，但准公共物品的短缺现象是不能回避的。

　　公共卫生健康体系建设投入不足而形成相对短缺

　　公共卫生健康设施投入相对偏低，公共健康保障支出占GDP的比重指标排名在所有比较的地区中倒数第二(见表1) ；

　　在IMD生活质量要素指标体系中，包括健康、医疗、寿命等方面指标，基本能反映公共医疗卫生状况。在14个国家和地区中德国的巴伐利亚州、法国法兰西岛大区、法国的罗讷-阿尔卑斯大区得分最高。印度的马哈拉施特拉邦得分最低。

　　其中，浙江省在公共健康支出比重这项指标的得分偏低，表明浙江省在公共卫生方面的发展低于国际水平。预期人口寿命和预期健康生活年龄也要略差一些。医疗辅助(每位医生平均病人数，每位护士平均病人数)状况居中，与欧洲和国际上的几个区域比较还有一定差距，显示出相对短缺状况。

　　医疗和公共卫生保障是最基本的准公共物品的主要组成部分，在现实的供给和消费过程中各种现象表现的更为复杂，一方面中国表现出准公共物品的相对短缺，而另一方面也表现了中国有限医疗资源的大量浪费，又加剧这种短缺。现在，国内比较大的医疗机构都在不断更新和增添新的大型或超大型诊疗设备。为尽快回收投资成本，所以就有了重复检查、诱导病人做不必要的检查等现象的出现。据估算，医疗机构滥开药、滥检查等浪费现象导致医疗资源的浪费在20%至30%之间，如再加上药品回扣、药品虚高定价、乱收费等现象，使医疗资源的短缺现象更加严重。解决每个人的看病难、看病贵的问题是一个需要长期建设、持续整改的社会系统工程，实行基本医疗保险制度正是在向这个目标靠近。

　　对于医院这些事业单位来说，提高硬件设施只是改善服务条件的一部分，最重要的是提高服务质量，加强自身职业道德水平的培养，严格约束从业者的行为规范。在事业单位管理水平有所提高的条件下，强化业务素质和技术水平。通过提高服务质量取得消费者的信任，并在此基础之上，提高硬件设施的水平，这样才能达到社会资源的有效配置，我们的社会事业才能得到良性发展。

　　现实的教育状况缺乏竞争力

　　从发展现状来看，长三角地区初等教育和中等教育发展均衡，高等教育资源积累和发展势头良好，职业教育的多项改革收到明显成效；但也存在一些问题，如人力资本积累不足，人才的总量、结构和素质不适应区域整体发展的需要，也形成了某种程度的短缺。

　　第一，教育经费的投入。近年来，中国政府多次加大财政支出对教育的倾斜,按1992年制定的《中国教育发展和改革纲要》，到2000年公共教育支出应达到GNP总量的4%。但目前，仍然低于1980年代初世界的平均水平，也未进入人均国民生产总值与教育拨款的最佳匹配比重。长三角地区的教育经费从1990年的48.24亿元，到2000年共计投入380.73亿元。到2003年，财政预算内教育经费为634.97亿元，是1990年教育经费的13.1倍(见图2)。2003年，用于教育的财政支出占到当年GDP的比重为4.3%。

　　用2005年IMD公布的数据进行比较，长三角地区教育经费占GNP的比重位居第10位。在国际比较中，同期排在前十名国家的公共教育支出占GDP的比重均在6.7%以上，并且以欧洲国家为主，丹麦、以色列、加拿大的支出比重在8%以上，美国的支出比重也高达7.88%。就我们选择的14个与长三角发展情势相近的地区来看(见表2)，位于第一的马来西亚的教育拨款占到了GNP总额的6.6%。长三角的教育投入位于第十位，中国排名倒数第二，在教育投入方面存在很大差距。对教育的投入，就是对未来的投资，就是对国家前途命运的投资。谁掌握了面向21世纪的教育，谁就能在激烈的国际竞争中处于战略主动地位，这已成为国际社会的普遍共识。因此，我们要有十分清醒的认识，应当看到与中国经济实力相当的国家的科技与教育发展状况，必须切实增强提升教育竞争力的紧迫感，加大对教育的投入。

　　第二，教育效率。表3是2005年IMD公布的评估报告，我们选择了地区文盲率、初中入学率和大学入学率的数据及排名来评估长三角地区的教育效率。在表3中，我们可以看出2002年长三角地区各级教育入学率，文盲率排在11名之后，初中和高等教育的入学率均有很好的排名，分别为第二名、第五名。教育的普及发展效率就是用文盲率来衡量。越来越多的研究表明，教育的普及发展对于整个教育体系和经济的发展具有无可比拟的重要作用。教育的普及发展可以为后续教育的发展奠定坚实的基础。长三角地区在该指标上表现一般，比起其他一些地区1%的文盲率来说，长三角地区的扫盲任务还比较艰巨。2002年，长三角地区的中学教育的毛入学率(按各地相应年龄计算)为98.4%，基本上普及了9年义务教育。大学毛入学率是反映高等教育大众化乃至普及化的程度的重要指标。美国学者马丁·特罗在20纪曾提出，高等教育入学人数达到适龄人口的15%〜30%时，由英才教育转变为大众教育。发达国家在1970年代先后走向高等教育大众化，经过近20多年的发展，其高教入学率基本超过40%。据此说明长三角地区的高等教育已由英才教育转变为大众教育，各级政府已经开始认识到教育的重要性。但与英、美发达国家比较还存在差距，与地理位置上相对临近的新加坡、韩国、中国台湾来比，他们的高等教育的入学率都超过了40%。

　　总之，长三角地区的教育资金投入高于全国平均水平，但对比世界发达地区仍显不足；师生比提高过快，教师资源紧张；教育效率处于16个国家和地区的第11位，有待于进一步提高；初等教育规模有所下降，中高等教育规模增长较快；高校毕业人数近年增长明显；教育呈结构性短缺，竞争性不强，适应性不足，处于16个国家和地区的13位。而全国的情况要更差一些，两项指标分别为第14和第16位。由于投入不足，教育资源相对短缺，教育效率低下。

广西某地多年失修的教室被风吹倒，十几名学生被伤

　　从全国来看，自1995年起，基础教育收费之风开始愈演愈烈。弱小的乡镇财政无法满足农村义务教育的需求，政府向农民征收教育费用成为常态。有关部门曾清理过教育收费的名目，除教育附加费、杂费和课本费外，还有赞助费、考试费、补考费、住宿费等；一些重点中小学还收取与入学挂钩的择校费，强制代收保险费等。据南京大学社会学系张玉林教授估算，在1990年代的10年间，全国对农民征收的“教育附加费”和各种“教育集资”，最保守的估计也在1500亿元。而1993年《纲要》规定的4%以上的目标，一直未能实现，根据国家公布的资料，实际上在《纲要》公布当年，这一指标比上年还有所下降，此后一直徘徊在2%到3%左右。在农村，许多学校是农民自己建起来的，老师的工资和办公费用也由农民来分担，但令他们尴尬和无奈的是，他们的孩子，仍然不能顺利就读——许多家庭为供孩子上学，终年生活在贫困之中。

　　2001年1月，中国政府向世界宣布如期实现“两基”的战略目标。但随之而来的是一场关于教育收费和教育公平的论战，不免费的义务教育成为焦点。此后，中央政府顺应民意，通过税费改革取消了农民身上的教育附加费。农民负担开始减轻，但对乡镇政府而言，承担地方教育的财政状况也是雪上加霜。2001年国务院发展研究中心的一项调查发现，农村义务教育实际上是农民自己负担，在全部义务教育投入中，乡(镇)一级的负担高达78%，县财政负担约9%，省地负担约11%，中央财政只负担了2%。

　　在对收费“义务教育”的广泛批评浪潮中，制度变革已经提上了议事日程，并引起了中央领导的高度重视。但积弱已久的县级财政同样无法承受义务教育的重担，相关的改革仍在继续，中央和省市政府，有望承担起更多的责任，教育资源短缺问题有望得到缓解。

图 3 世界一些地区的科技竞争力

　　科学技术的研究和创新呈地区性、结构性短缺

　　长三角区域的科技投入状况比较乐观，在区域经济的发展上，一方面可以利用地区区位优势和政府竞争力强的特点，依托大学加强政府科技投入，加强重大攻关项目的组织；另一方面，拥有许多大学、科研院所和大型企业的长三角，满足自身科技研发需要的资金比较充裕，可以发展成为未来辐射整个内陆的重要基地之一。在这些方面，浙江省相对比较不利，表现为区域性短缺的特点。

　　长三角区域国民素质较高，但在教育资源供给方面相对不足。一方面长三角区域大学资源丰富，本土中青年人受高等教育的比例不断提高，培养了一批以本土公务员为代表的高素质人才；另一方面，长三角区域的吸引力和发展需要促使了大批素质比较低的中西部年轻劳动力流入，为长三角区域的教育、卫生等基础设施和人力素质的提高带来了压力，表现出结构性短缺的特征。今后需要通过各种有效方式解决人力资本高低差异、结构不平衡的状况。人口的流入使得长三角区域的赡养率很低，劳动力人口比例较高。从就业表现来看，近年失业率稳中有降，但应当注意的是由于人口总数众多，青年失业人口总量较大，需要利用培训等途径帮助和引导青年就业；二是要注重加快培养或引进高端管理和技术人才，吸引外出求学人才回流，提高本地劳动力素质，解决结构性短缺问题。同时，长三角区域在教育方面需要大幅度增加公共投入，引进或培养教师人才，为长三角区域的进一步发展打下坚实的人力资源基础。

　　从图3中，我们可以看出，上海市情况较好排名第五，江苏排名第八，浙江较差，排名倒数第三。科研创新竞争力不强的主要问题是：一是科技资源布局分散，技术研发和应用的跨城市协同体系、创新公共服务平台短缺、集成创新的基地不足，区域内缺乏联动；二是产业发展层次不高，缺乏拥有自主知识产权的核心技术；三是产业结构严重雷同，专业化分工与协作有待提高；四是科技发展规划趋同，科技扶持政策存在较大差异；五是科技中介服务体系不完善。

　　通过上述对比，我们可以看出，长三角区域是中国经济最发达的地区，它的主要准公共物品供给状况与世界上的一些典型地区相比还仍然具有一定的差距，如果用全国整体平均水平比较，则会表现出更大的差距，中国准公共物品短缺的现实状况是不可否认的。

　　二、政府角色定位与公共物品短缺治理

　　近年在引发舆论高度关注的种种社会矛盾中公共物品的普遍短缺已经取代私人物品的普遍短缺成为主要矛盾。

　　改革开放20多年来，为什么经济持续增长，中国社会的公共物品供给短缺问题反而更加突出？为什么只进行政策性的调整和机制性的改革，已经难以满足公众对公共物品需求的增长？这是因为随着中国经济的持续增长，民众的物质需求和社会文化方面的精神需求也在不断增长，并且对公共物品的需求更是急剧攀升，而现行的供给体制和保障体系与社会的快速发展相比，已经严重不相适应。在传统的农业社会中，主要的社会构成是自给自足的家庭生活模式，需要政府提供公共物品的数量和结构、专业性和变化性都极其有限的。但是，当人类从传统的农业社会向现代工商业社会转变时，需要由政府统一解决的公共物品和公共服务的需求急剧增加，专业性和变化性急速提升，对政府的服务职能和执行能力提出了严峻挑战。

　　当前，社会各阶层、各群体都普遍感到公共物品的短缺，因此也就对公共物品的主要提供者——政府行政管理部门抱怨不已。在中国形成公共物品短缺的原因是多方面的，但现行的宏观经济政策、产业政策和财政政策的作用也产生了很大的影响，尤其是国家财政支出的最基本职能就是进行国民收入的再分配，而这一再分配过程是调节公共物品供给的最有力手段。

　　当政府出现在公共物品领域时，我们应注意，其职能是“提供”而不是“生产”公共物品，主要是制度保障，而非行为保障。我们要对“政府提供”与“政府生产”加以区别，后者是政府建立企业对公共物品进行直接生产，前者则是政府通过预算安排或政策安排等某种适当方式将公共物品委托给私人企业进行间接生产。

　　其实公共物品供给的道理是很简单的，就是政府用纳税人的钱办纳税人的事，“羊毛出在羊身上”。保障公共物品的供给机制是，政府收取和花费的税收就是社会成本，所提供的公共物品就是社会收益。那么从社会角度看，供养一个政府，也应当有一个成本和收益的核算。这种核算，未必一定需要科学的数学模型，它往往是由“人心一杆秤”来核算的，这种核算天天在百姓心里进行着，如果不满意的人愈来愈多，那就说明这种公共物品的经营效果越来越差。

　　现阶段，由于中国的经济社会高速发展，公共需求的快速增长和利益关系的深刻变化，政府职能转型面临一个新的比较严峻的挑战。随着社会结构进一步分化，社会矛盾更加复杂，不同社会主体之间的利益冲突不可避免，有人说中国已经进入利益博弈时代。从我们的现实情况来看，社会风险程度和社会矛盾问题十分突出。如果这些矛盾和问题处理不好，不仅会激化社会矛盾，并由此会导致经济社会发展的中断或者停滞。因此，为有效地解决公共物品和服务的短缺问题，政府关注的重点应当从过去的效率优先、兼顾公平，转到效率公平同等重要，甚至把重点转入到关注社会公平上来。

　　从实际情况看，中国并不太适合建设一个高福利的国家，13亿人每人增加一点福利，就会给中央政府制造巨大的财政负担。在这么一个大国中，中央政府难以充分全面了解各地的实际情况，如果承担的义务过多，大量的政府收入就会浪费在庞大的各级机构之中。因此，政府应该把职能放在制定和维系一个公正的游戏规则上来。因此，在中国的经济发展中，建立一种公正、开放、透明的竞争体制，扩大公民的政治参与机会，清除腐败，比单纯地直接下场“踢球”，或迫于形式压力强行干预的做法更为合理、更为重要。只有有了机会均等的社会公正，中国才能与发达国家进行高水平的竞争。