程伟：后改制时代的国企改革

　　前一阶段国有企业改革的成功在很大层面上是靠产权市场化。今天，如何有效调节资源市场化与社会公共福利之间的关系是摆在决策者面前的一个重要课题

　　-程伟

　　近一段时间到国有企业调研，每每问及何谓“改制”？回答千奇百怪，答案好像都对，但是没有回答到本质，比如“就是改为股份制”、“就是建立公司法人治理结构”等等。在触及深层次的问题时，给企业辅导上市的证券从业人员和国有企业的领导都表达了这样一个观点，就是：按照《公司法》，建立董事会、监事会和经理层的议事规则而已。

　　近日在全国国有资产监督管理工作会议上，国务院国资委主任李荣融强调“国有大型集团公司股份制改革还有很大差距，规范的公司法人治理结构还没有真正建立起来，企业经营机制不能适应市场经济的需要，建立现代企业制度的任务依然艰巨”。笔者觉得有必要就“国有企业改制”这个话题进行讨论，这对推动国有企业改革至关重要。

　　中国从1994年初提出“建立现代企业制度”，到今天已经十多年了，大家都有一个共同的认识，现代企业制度就是“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”十六个字。经过二十多年的改革，国有企业初步明确了产权，但是建立真正权责明确、政企分开和管理科学的机制还有很长的路要走。这十六个字的核心，即“现代企业制度”背后的真正涵义是什么呢？到今天为止，好多人并没有完全明白。

　　现代企业制度的核心是：如何通过各种利益主体博弈，建立一种制衡机制，达到科学决策，进而提升企业竞争能力的一种机制和制度安排。但是制衡什么，如何制衡，制衡的载体是什么，如何评价和改进等一系列问题就是建立现代企业制度必须解决的问题了。这就是建立有效的公司治理结构，推动国有企业适应市场，强化体制、机制创新的改革框架。但是今天我们看到的国有企业改制后的现实是什么呢？笔者在调研中经常可以看到国有企业改制“形变神不变”和“改制返水”的现象，具体表现在以下方面：

　　“债权变股权” 决策机制没有变

　　国有企业改制，尤其是中小企业改制，很多是通过“职工持股会”的形式改制完成的。这种形式是将国家对企业的债权变为员工对公司的股权，员工身份由一位国有企业的职工变成了改制企业的股东和社会合同工。我们知道债权关系与股权关系的风险是不一样的，为了规避风险，股东应该具有决策的权力。但是改制以后的企业决策权和管理权还是由国有企业以前那一小部分人操纵，改制“形变神不变”，导致决策能力和运营效率与改制以前没有根本的差别。

　　如果改制后企业破产，员工并不认为自己是社会合同工，出现“改制返水”的现象。中小企业如此，大企业改制后也会出现“新三会”与“老三会”人员重叠，只不过是改变了一些机构名称而已，真正的制衡机制并没有建立起来。

　　思想观念讲“成就”不讲“成本”

　　政府主要职能之一是管理公共事务，它不能以盈利为目的，应该以“社会福利最大化为目标”，应该讲成就。而国有企业作为市场竞争主体，无疑企业的生存发展是第一要义，应该为客户负责，以提高效率、降低运营成本为出发点。但是很多国有企业是从政府机构改革整合而形成的集团公司，一些集团公司领导从

公务员的身份转变为企业管理者。企业领导的管理思路没有根本改变，未能从政府管理者的角度转变出来，过多强调“成就”和国有企业的社会责任而不顾企业的运营“成本”，使国有企业保值增值的目标得不到实现，企业的核心竞争力得不到体现。企业因此走向困境的案例不少。

　　调研过程中，我们发现这些领导虽然具有很强的社会责任感，但是有些由于定位不明确使企业走向深渊，留下了历史的遗憾。实际上，作为企业管理者，正确的做法是通过讲“成本”提高企业的运营效率，进而通过讲“成就”提升对政府的影响力，将一些行业和市场资源集聚一起，然后再讲“成本”提高运营效率，通过良性循环，不断做强做大国有企业，提高企业的竞争能力。这也是国有企业运营战略的一个重要组成部分。

　　决策体系看“市长”而不是看“市场”

　　中国经济发展处于转轨时期，政府的功能定位正在从投资主体向公共服务主体转移。但历史形成的政企不分的现象在国有企业决策层面表现的淋漓尽致。一方面政府控制的各种资源向国有企业倾斜，另一方面国有企业改制、引进战略投资者、异地投资、收购兼并等重大问题都是由“市长”来决定。我们到地方国资委调研，经常可以看到按照《公司法》和《国有资产监督管理暂行条例》应该归国资委管的事情，比如管人、管事和管资产的事情，地方政府不放，相反把一些与国资委职能没有关系的事情，交给国资委来管理。这种典型的违背国务院国资管理制度安排的现象，造成了政企不分，是建立现代企业制度的最大障碍。

　　管理体系讲“平衡”而不是讲“评价”

　　中国现有的很多国有企业是由政府机构改组成立的，集团公司靠收取下属公司的管理费生存，还没有按照现代产权制度建立规范的母子公司管理框架。因此集团公司领导在整合资源、缩短管理链条和完善公司的管理框架时不愿意承担风险，以一种“公务员”的心态讲究“平衡”，而不是追求卓越，依托市场，通过创造业绩，推动资源协同，让国有资产保值增值。这种心态突出表现就是不愿意得罪人，不敢承担风险。国有企业的经营预算、业绩考核和分配制度不和谐。经营预算软约束，有必要就考核，没有必要就不考核；分配制度以追求员工最大利益为目标，与经营预算和业绩考核的关系不大；分配结构不合理，人才脱颖而出的机制还没有建立起来。

　　没有不合理的行为，只有不合理的制度和法规。如何建立有效的制度法规让国有企业管理文化，尤其是政府和企业领导人的思想观念改变是国有企业改革的重要组成部分。通过清产核资理顺产权，通过主辅分离突出主业，通过国有独资公司董事会试点、企业整体上市等手段把企业推向市场，引入现代企业制度的规范的公司治理结构，通过强化公司的发展战略、业绩考核和分配制度改革推动国有企业体制机制创新，建立了一整套基于改制以后企业发展的制度。

　　仅仅依靠国资委推动国有企业改革，建立现代企业制度是远远不够的。现代企业制度是建立在要素市场化基础上的，尤其是资源的市场化，比如人才、土地、金融市场(利率、

汇率)等。为什么出现决策体系看“市长”而不是看“市场”，就是因为资源在政府手里，决策权也在政府手里。回顾中国改革开放的历史就是资源市场化的历史。我们前一阶段国有企业改革的成功在很大层面上是靠产权市场化，通过推动产权的确权和流转推动了中国经济的发展。今天如何有效调节资源的市场化与社会公共福利之间的关系是摆在决策者面前的一个重要课题，也是推动国有企业建立现代企业制度所必需的外部环境。中国国有企业现代企业制度的建设还有很长的路要走。

　　(作者为国务院国资委研究中心宏观战略研究部部长)