郑功成：用科学发展观破解我国高增长低就业困局

　　郑功成

　　“双高”对“双低”是一种非良性的发展格局

　　目前，人们均在关注我国发展中的高增长、低就业现象，我认为用“双高”对“双低”来描述当前的发展格局更符合事实。改革开放近30年来，我国创造了国民经济持续高速增长的世界奇迹，并且还在继续着这种奇迹，国民经济总量已居世界第四位。但自上个世纪90年代以来的发展格局却呈现出日益明显的“双高”对“双低”的格局，即GDP高增长、国家财政收入高增长，对应的是就业低增长、居民收入低增长。GDP高增长并未带来就业的同步增长。以近几年为例，2003—2006年GDP年增长率均在10%左右，而新增就业岗位却每年徘徊在800万—900万人左右，GDP每增长一个百分点仅能带动80万个就业岗位。而在上世纪80年代，GDP每增长一个百分点能提供240万个就业岗位。在GDP绝对值膨胀数十倍的情况下，同一指标带动就业的绝对数却下降了2/3。

　　与此同时，财政收入快速增长亦与城乡居民尤其是乡村居民的低收入形成鲜明反差。2003—2005年，国家财政收入增幅分别为14.9%、21.4%和19.8%，2006年更是高达20%以上，而城乡居民收入增长幅度却长期徘徊在7%左右，其中乡村居民人均收入在2003年仅增长4.3%，2004年为6.8%，2005年为6.2%，2006年达到7.4%。但总体而言，财政收入的持续高速增长与城乡居民收入的缓慢增长形成了又一个鲜明的反差。居民收入的增长缓慢，又直接与就业不充分及劳动报酬偏低相关。

　　目前的情形表明，支撑GDP与国家财政收入双高增长的主要是高投资、高能耗、高污染，而低就业、低收入带来的效应，却是长期的消费低迷与城乡居民尤其是乡村居民及城市低收入阶层的

　　导致非良性发展态势的主要原因是发展观片面与认识误区

　　造成当前发展格局的原因是多方面的。对就业问题的分析，当然离不开两个大的背景：一是我国人口众多，劳动力资源严重过剩，解决就业问题绝非易事；二是经济转型与社会劳动生产率的提高，必然持续不断地对劳动力产生替代或者挤出效应。然而，上述理由并不能完全解释高增长与低就业之间如此之大的反差及其持续演变的进程。造成这种发展格局最主要的原因，是片面的发展观与一些认识误区。

　　一方面，在效率优先异化成效率至上的背景下，许多地方在发展思路上没有统筹考虑经济增长与就业增长，普遍存在着重GDP增长轻就业、重税收增长轻居民收入提高的取向，GDP增长与财政收入增长在一些地方成为衡量甚至考核领导者政绩的硬指标，而就业目标与居民收入增长目标却成了软指标。这种发展观，必然促使各地只注重发展技术密集型的大项目、大企业，不重视劳动密集型的中小企业和就业容量大的服务业的发展。另一方面，在对待就业问题上有一些误区，如认为工业化能够自动促进就业，劳动成本低才有利于促进就业，以及害怕城市化影响就业。这些认识误区直接影响了政府在经济或产业结构布局上的作为。而长期的低劳工成本，不仅限制了城乡居民的购买力，更直接影响着产业结构与生产发展，进而对就业岗位的增长形成抑制局面。对城市化或者城镇化的过分审慎，以及将流动人口尤其是以亿计的农民工排除在城市正式居民之外，又直接限制着城市公共服务业等的大发展，进而对就业增长形成抑制效应。因此，我们看到的是劳工成本低与劳动时间长相对应，流动人口规模庞大却并未直接催生发达的第三产业尤其是公共服务业。目前占GDP主体的第二产业形成明显的高增长低就业态势，重工业化与外商投资的制造业中技术对劳动的替代具有明显的排斥劳动力倾向，而在吸纳就业上具有明显优势的第三产业发展缓慢。

　　高增长低就业是一条不可持续的发展之路

　　从理论上讲，尽管保持较快的经济增长是扩大就业的根本途径，但现实却证明了经济增长并不能自动地解决好就业问题，就像经济增长不能自动地解决社会公平问题一样。可以肯定地说，对劳动力资源严重过剩的中国而言，高增长低就业的后果是不良的。如果这种格局持续甚至恶化下去，就业形势必然更加严峻，失业率必会持续攀升，正规就业岗位必然更加紧俏，非正规就业或者不充分就业将更加泛滥，劳动者地位将进一步弱化，贫困现象将加剧，最终必然是经济结构发展失调、社会发展失衡并影响到我国工业化、城市化的发展进程，进而对中国现代化进程造成影响。

　　应当强调的是，我们需要高增长。如果不能保持较高的增长率，本世纪头20年难得的战略机遇期就可能丧失；如果丧失了这一战略机遇期，再要重新奋起并赶上发达国家，可能需要付出更长时间与更大代价。然而，在保持高增长的同时，必须改变的是低就业现象。中国现实国情决定了在相当长的时期内，就业问题不仅是重大民生问题，而且是直接影响国家发展大局的重大社会问题与政治问题。改变高增长低就业的发展格局已经刻不容缓。

　　抑高扶低才能实现良性发展

　　针对现阶段“双高”对“双低”的非良性发展格局，我认为总体的发展思路应当是适度地抑高扶低。换言之，就是要适度地抑制GDP的过高增长速度。只有抑制过高的GDP增长速度，才可能让各级政府有更多的精力来促进就业，一些虽然不能支撑GDP快速增长但能够容纳更多就业者的产业才可能受到重视，从而才有更大的空间来促进就业增长；只有适度抑制过快的财政收入增长速度，才可能让城乡居民通过劳动就业等途径来获得更多的收益，进而促进消费、促进生产、增加就业。如将10%以上的增长速度调整到8%左右，将财政收入的年增长幅度控制在10%左右，国民经济与社会发展可能更加协调、更加健康。因此，

　　当然，在具体政策措施方面，有几点是值得重视的：一是通过经济结构或者产业结构的大调整，从源头上治理高增长低就业，如大力发展第三产业，在第二产业中注重发展劳动力容量大的各种加工业等；二是通过相应的财税政策、金融政策等扶持劳动密集型企业、中小企业，鼓励企业多创造就业岗位而不是通过减员来增效，政府还要有组织地开发劳动就业岗位；三是要尽快改变劳工成本低的现象，通过提高劳动者的收入带动城乡居民的消费增长，进而促进生产发展，创造就业增长；四是加快城市(镇)化发展步伐，改革开放以来以亿计的农民进城务工的事实表明，城市(镇)化是增加就业的根本途径。

　　用

　　有人认为，高增长与低就业是一对难以调和的矛盾，我倒不这样认为。应该说，中国现在的高经济增长率是能够为促进就业增长提供余地与发展空间的。中央政府对经济发展进程中的问题是清楚的，中央的各种政策取向包括积极的就业政策等给出的信号也是清晰的。关键在于各级地方政府能否真正转变重增长轻就业、重税收轻居民收入的片面发展观念，通过将就业增长提到与经济增长同等重要的位置，将增加城乡居民收入提到与财政收入增长同等重要的位置，真正落实好科学发展观。就业增长与城乡居民收入的增长，应当成为衡量地方政府政绩的主要指标之一。

　　在转变发展观念的同时，除在调整经济结构与产业结构等方面下功夫外，值得考虑的还要在就业之外下功夫。有三条重要的发展思路值得考虑。一是通过提高劳工成本，增加城乡居民收入，进而扩张消费，刺激生产，创造就业岗位；二是加快城市(镇)化步伐，既要适度控制特大城市发展，又要加快中小城市的发展，同时将包括农民工在内的流动人口纳入城市公共服务体系；三是改变以往单纯强调劳动者自谋职业和夸张灵活就业的功效的做法，由政府推动有组织的就业，实现劳动岗位正规化，用人单位守法化。

　　总之，就业是每个劳动者的基本权利，也是他们及其家庭获得尊严和福利的基本方式。政府应当确立经济增长与就业增长同步发展的战略，让每一个有能力的劳动者都能就业，这应当成为政府重要且基本的职责。

　　(作者：十届全国人大常委会内务司法委员会委员、中国人民大学教授)