吴忠民：公共投入的漏斗究竟在哪里

　　第一个巨大的漏斗是高昂的行政成本。由于行政机构庞大，队伍臃肿、办事效率较为低下以及公权缺乏必要的监督等原因，在为时不短的一个时期内，中国的行政成本无论是就其总量还是就其在财政总支出当中的比例，均是呈直线上升的势头。

　　中国正处在城市化进程迅速推进的时期，不少地方脱离甚至是远远脱离实际的经济支撑力和民众的实际需要，轻视基本的民生问题，而一味追求豪华性的城市建设。从资金数量上看，豪华性的城市建设已经成为吞噬公共投入的最大漏斗。

　　大约从20世纪90年代后期到21世纪初期，在中国的许多地方出现了一股大规模建设豪华建筑物的热潮。这股热潮势头之猛，影响区域之广，为建国近60年以来所仅见。这一行为大量地鲸吞了公共投入的资金。

　　-大势观察 -吴忠民

　　改革开放以来的近30年间，中国每年国民生产总值以9.67%以上的速度递增，财政收入更是以两位数字的速度递增。而与之形成鲜明对照的却是，中国的社会保障、义务教育、公共卫生等事关基本民生问题方面的改善幅度十分有限。这就提出了一个重要的问题：中国公共投入的资金投向了何处？由于政府自身没有准确地定位为公共服务型政府等多方面原因，造成了三个巨大的公共财政漏斗。这三个漏斗吞噬了大量的公共投入资金，致使公共投入的优先顺序出现了严重颠倒的状况，进而使得公共投入难以起到应有的作用。

　　第一个巨大的漏斗是高昂的行政成本。由于行政机构庞大，队伍臃肿、办事效率较为低下以及公权缺乏必要的监督等原因，在为时不短的一个时期内，中国的行政成本无论是就其总量还是就其在财政总支出当中的比例，均是呈直线上升的势头。一个最典型的数据便是，从1978年至2004年的26年间，中国财政收入增长约23.3倍，而行政管理费用则从不到49.09亿元升至4059.91亿元，增幅达82倍。现在，我国的行政管理费占财政总支出的比重已达到19.03%，中国

公务员的职务消费占全国财政总收入的比例达24%。而且经常存在着严重的超支现象。2006年，31个省市自治区的行政事业支出超出财政支出部分高达5780多亿元。像19.03%和24%这样的数字已经位居世界第一。如果再加上具体国情的变数，问题就更加严重了。有学者指出，在我国2003年国家财政支出结构中，加上预算外支出进行调整以后，行政公务的实际开支比例是37.8%。这个数字更是高居世界第一。相比之下，世界上绝大多数国家的行政支出的比例在10%以下。人们很熟悉这样一组数据：2004年，中国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元；全国一年的公款吃喝在2000亿元以上；公费出国一年耗资数以千亿计。除此之外，通讯费、办公用品购置费、出差费也消耗了大量的公款。估计中国的行政成本是世界各国当中最为昂贵的，成为吞噬公共投入的第一个巨大漏斗。

　　第二个巨大的漏斗是豪华性的城市建设。中国正处在城市化进程迅速推进的时期。大规模的城市建设属于正常的事情。问题在于，不少地方脱离甚至是远远脱离实际的经济支撑力和民众的实际需要，轻视基本的民生问题，而一味追求豪华性的城市建设。问题的严重性更在于，不是少数的几个城市这样做，而是一批城市这样做。从资金数量上看，豪华性的城市建设已经成为吞噬公共投入的最大漏斗。我们不妨分别以东部地区的一个省城和西部地区的一个自治区首府为例来说明一下。东部地区某发展程度尚不算上乘的省城，在1999年——2003年5年间，城市建设累计投资近600亿元。在此基础之上，该省城又计划五年内投资1360亿元用于城市建设。西部地区某自治区首府的具体作法更具有典型的意义。该市发展水准属于欠发达地区，2005年的地方财政一般预算收入只有18.16亿元。就是这样一个城市，在基本民生状况如社会保障、义务教育、公共卫生比较落后的情况下，脱离实际能力热衷于进行大规模甚至是豪华性的城市建设。缺少资金怎么办？两个办法。一是靠土地生财。用该市公开的说法是，该市在城市新区建设过程中，把垄断土地一级市场作为经营城市的主要资金来源，以地生财，走出了一条“土地资源——土地资本——货币资本——更高层次的土地资本——更大的货币资本”的以地养地、以地养城、涵养土地价值的道路。经营理念也由原来“有多少钱办多少事”转变为“有多少事筹多少钱”的道路。二是贷款。该市在以往大量借贷的基础上，2006年再次向国家开发银行贷款75亿元。现在，该市又提出了更高的目标，准备用两年的时间，集中力量实施城乡规划建设管理九大工程。这九大工程是：规划提升工程、城乡增绿工程、特色街区改造工程、城市中心西移工程、塞上江南新貌工程、节能环保工程、道路畅通工程、公交优先工程、市容美化工程。另有报道，西部另一个自治区一个只有十几万人口、欠发达的城市，从2002年起，为改变城市形象，扩大招商引资，先后在该市的城南、城北、城西筹建大广场，总面积竟达90多万平方米，人均占有广场面积达6平方米之多。

　　第三个巨大的漏斗是大量豪华建筑物的建设。大约从20世纪90年代后期到21世纪初期，在中国的许多地方出现了一股大规模建设豪华建筑物的热潮。这股热潮势头之猛，影响区域之广，为建国近60年以来所仅见。这一行为大量地鲸吞了公共投入的资金。这种豪华性建筑物的建设大致可分为三种类型。其一，文化体育设施方面的豪华建筑物。中国目前尚处在迫切需要改善民生状况的阶段，民众的日常需求还没有达到充分享受高档文娱生活的地步。但是，与此形成鲜明对照的是，许多地方斥巨资建起了豪华、昂贵、使用率很低的各种大剧院、音乐厅、体育中心、博物馆等等，严重地脱离了民众的实际需要，与大多数社会成员几乎已经没有任何关系了。东部某大都市的东方艺术中心，是一个力求与国际接轨的大型剧场。且不说其建筑成本，就是建成以后平均每天维护成本就达9万元。其中的冰上舞台只使用过一次，而每启用一次，仅耗冰成本就达2万元，更重要的是目前国内尚无冰上芭蕾舞团。再如，东部某城市，为迎接全国性的运动会建起了昂贵的奥体中心。当运动会结束后，这一奥体中心就很少开门了。不开门，每天的维护费用就要几万元；而一旦开门，费用自然要翻几倍。其二，综合行政办公大楼或行政中心的豪华建筑物。政府的改革要有新面貌，这是一个共识。可惜的是，不少政府部门却借机大规模建起了各种豪华的行政办公大楼。许多地方的政府、许多地方政府的各种行政职能部门斥巨资建起的豪华建筑物，比比皆是。东部某市的政府办公大楼，工程建设占地约400亩，总建筑面积35万平方米；该市的某省直单位的新办公区的建筑面积近10万平方米。又如，中部地区的某市的一个“穷区”的区政府的办公场所，占地149亩，建筑面积超过4.5万平方米，周边园林绿地等用地381亩，是统一征地、规划和建设。整个区政府新址及四周道路建设投资超过7亿元。而这个区的年财政收入几年来徘徊在2亿元左右。究竟在全国范围内，这一类政府豪华建筑物花费了多少公共投入资金，我们无从知晓其具体、准确的数字。但是有一点是可以肯定的，就是：这些豪华的行政办公建筑物与行政效率之间没有多少正相关性。其三，大学的豪华建筑物。作为靠公共财政支撑的中国高等教育领域，自20世纪90年代开始，兴起了一股建国以来从未有过的、超大规模的建造豪华性建筑物的狂热。一大批大学校园内的豪华建筑物如各种教学楼、图书馆楼、办公楼、学术交流中心以及实验楼等等拔地而起。这些建筑物的豪华程度已经超过了哈佛大学、斯坦福大学、牛津大学和剑桥大学。特别需要提及的是，大学城的建设已经成为这个特有时期的特有景观。一些城市投入几十亿元甚至上百亿元建设大学城成为一件司空见惯的事情。可以这样说，大学的这些豪华建筑物同这些学校的教学质量和科学研究水平之间几乎没有任何正相关性。相反，这种作法却使得大量的高校负债累累。2005年以前，中国公办高校向银行贷款总额达1500亿元-2000亿元，几乎所有的高校都有贷款。还有学者认为，除了银行贷款，许多债务是通过工程建设方垫资和一些单位的投资，保守估计高校债务4000亿元。西部某欠发达省的高校总负债高达49亿元，每年需支付利息近4亿元，个别学校甚至出现了资不抵债的状况。全国仅72所部属高等院校的负债已经达到360亿元，平均每所高校的欠债就有5亿元。北方的某重点大学负债30亿元。2005年起，该校每年要支付贷款利息多达1.5亿-1.7亿元，学校资金入不敷出的情况日趋严峻。这些，给中国高校的发展留下了极大的隐患。

　　扣除正常的支出，每年从上述三大漏斗中流失的公共投入资金究竟有多大的数额，确实难以予以准确的统计。按照十分保守的估计，只能说不低于20000亿元。20000亿元是个什么概念？2005年国家财政用于文教、科学、卫生的支出为6104亿元，用于抚恤和社会福利救济费的支出为716亿元，用于国防的支出为2475亿元。这样看来，每年从“漏斗”浪费掉的公共投入，是国家每年用于文教、科学、卫生的支出加上用于抚恤和社会福利救济费的支出，再加上用于国防的支出总和的两倍，比这三项财政支出的总和要多出一倍。

　　从以上的叙述和分析来看，中国自20世纪90年代以来公共投入的漏斗是巨大的。这么一大笔公共资金，显然已经远远超出了国家每年的财政收入所能承受的极限。这里，就出现了一个问题：这一大笔公共资金是从哪里筹集到的？除了财政收入之外，很重要的一块是依靠各地政府预算外的财政收入予以支撑。有学者测算，就一般情形而言，预算外的财政收入数量很大，约是预算内财政收入数量的30%-40%。虽说中央单位从几年前就开始统一管理预算外的财政收入，但是各地预算外财政收入当中的大部分尚未予以统一管理。这一部分资金的主要来源是各地的土地出让金等，数额很大，构成了许多地方政府的“第二财政”，在有的地方几乎同当地预算内财政收入的总量相提并论甚至还要多。许多地方预算外资金的数额及具体用途甚至不受当地人大的监督。地方的预算外资金主要是用于行政管理和豪华性建设这两大块。另外，大量贷款、向企业摊派以及截留上级部门的拨款等等也是上述公共投入资金的重要来源。

　　公共投入中存在着巨大漏斗这一现象所造成的负面影响是极为严重的，涉及面也是十分广泛的。其中最为严重的后果在于恶化了民生状况。改善民生状况，是中国社会目前十分迫切的需求。公共投入的一个主要目的就是要维护社会公正，而中国目前的低收入者和中低收入者在全体社会成员中所占比例高达80%左右，所以，中国现阶段维护社会公正问题在很大程度上就是要改善基本民生问题。试想一下，假如我们把这些漏斗所吞噬掉的公共资金当中的一半甚至是三分之一用于改善基本民生的话，那么，我们国家基本民生状况的改善就会迈上一个巨大的台阶，相应地，作为我们国家主要经济推动力的内需拉动也会得以极大的增强，我们国家的社会公正程度也会得以大幅度的提升，我们国家的和谐社会建设也会取得重大的进展，我们党赖以执政的主要社会基础也会得以极大的巩固。公共投入中巨大漏斗的存在，则违背了公共投入行为的初衷。它不仅没有起到应有的改善民生的本义，却起了一个完全相反的作用。它不仅挤占了原本应当用于改善民生的公共投入资金，使中国的基本民生状况自20世纪90年代以来不短的一个时期内没有得到应有的改善，使许多社会成员没有能够共享社会经济发展的成果，而且，由于这些公共投入中的不小的一块是来源于巨量贷款等透支行为，留下了巨大的公共债务，日后需要政府偿还，因而在不小的程度上挤占了未来改善民生的公共投入资金，其危害影响十分深远。更需要引起人们警惕的是，随着

中国经济持续的高速增长，中国经济的总规模越来越大，公共财力的基数也越来越大。在这样的情况下，对于公共投入中所存在的巨大漏斗如果不予以阻塞和矫正的话，那么，它所吞噬的公共投入的数量必定是呈加速度剧增的态势，其危害也必定是越来越大。

　　显然，阻塞公共投入中的巨大漏斗，使公共投入按照其本义起到应有的作用，是民生状况有效得以改善的前提条件，应当成为和谐社会建设的一项十分重要的内容。

　　(作者单位：中共中央党校社会学教研室）