洪大用：中国转型期的公共危机与危机管理

　　洪大用

　　改革开放以来，在全国范围内，随着结构转型、体制转轨和经济增长所积累的各种社会矛盾日益突出，成为引发公共危机、威胁社会稳定的重要因素。整体上看，最近一些年，我国社会矛盾的发展呈现出以下一些趋向：突发性、增长性、广泛性、群体性、复杂性、易变性、危害性。尽管社会矛盾的爆发以及各种危机现象总是造成不同程度的社会损失和个人危害，但是，我们也应以积极的心态去认识其积极的一面，并有积极的作为。我们应当认识到应对矛盾与危机的过程也是一个学习的过程，一个经验和智慧积累的过程，一个总结经验教训的过程，一个推动社会变革、促进社会更加和谐的过程。在一定意义上，我们社会主义和谐社会建设，就是在不断处理各种矛盾，应对各种挑战与危机中得以推进的。

　　应当而且可以对公共危机进行有效管理

　　从公共危机事件产生的原因看，我们可以将其区分为由自然原因导致的自然灾害(例如地震、旱灾、水灾等)和由人类社会自身原因所导致的各种社会性危机(例如社会动乱、战争、恐怖袭击等)两大类型。但是，在当今世界，这种区分不是截然的，实际上两种危机现象有着越来越密切的联系。有些危机之所以成为危害巨大的危机事件，往往是自然原因和人类社会自身原因交互作用的结果，例如美国2005年8月29日发生的“卡特里娜”飓风灾害。

　　就人类社会自身原因所导致的各种公共危机事件而言，我们还可以根据不同的原因区分出一些主要的危机类型，例如由于技术原因所导致的，由于经济原因所导致的，由于政治原因所导致的，由于社会纠纷与冲突所导致的，由于文化价值差异所导致的，由于社会心态原因导致的等。

　　各种类型的公共危机可能表现出各自的一些特点，但是作为公共危机，一般都具有以下几个突出特点，即：突发性、易变性、危害性。

　　一般而言，在现代社会，由于以下几个方面因素的存在以及它们之间的相互作用，使得各种类型危机由潜在状态转变为公开发作状态的概率大大增加：(1)人口的增长和人口密度的增加；(2)全球气候的变化；(3)环境的破坏与恶化；(4)科技发展所产生的负面作用和影响；(5)恐怖主义；(6)社会紧张和冲突的增加。并且，由于以下一些因素的存在，危机一旦发生就会造成巨大危害的概率也大大增加：(1)国际化的发展；(2)城市化的发展；(3)交通通讯的发展和广泛的人流、物流和信息流；(4)各种社会压力和冲突的增加；(5)社会有效治理能力的缺乏；(6)社会缺乏有效的危机预防和权变管理能力；(7)不发达地区社会服务的基础设施薄弱；(8)贫穷以及相关的社会发展不公正。

　　根据全球灾害统计所提供的数据，1996-2000年，世界各种灾害危机所造成的直接经济损失高达2350亿美元，并且使42.5万人死亡。在一些发展中国家，因各种灾难和危机死亡的人数占死亡人口的95%。特别突出的是，在过去30年中，世界上几乎一半以上的灾难和危机都发生在亚洲，亚洲受灾难影响人口占世界的80%，死亡人数占40%，经济损失占46%。

　　就中国的具体情况而言，我们在前面提到，目前中国正处在现代化的关键阶段，经济社会结构转型与体制转轨并行，传统因素、现代因素与后现代因素并存，导致现阶段是社会不和谐因素的活跃期和社会矛盾的多发期，因而也是各种类型公共危机的易发期。我们注意到，气候变化、环境污染与衰退、技术风险、产业调整、失业下岗、生产事故、劳资纠纷、社会保障失灵、城市移民、社会分化、地区差距、贫富差距、公权腐败、干群矛盾、公众参与、群众

维权、主文化疲软、思潮混乱、信仰失落、心态失衡、恐怖袭击、传染病、社会控制弱化、危机管理能力不足以及国内外敌对势力的干扰破坏，等等客观因素的存在，都有可能诱发公共危机事件。因此，在中国转型期的关键阶段，从某种意义上讲，公共危机事件正在成为社会生产和生活中的常态事件，我们应当而且可以对之进行有效管理。

　　公共危机事件管理的关键要素

　　所谓公共危机事件管理，是指公共管理机构通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施，以防范化解危机、恢复社会秩序、维护社会稳定、促进社会和谐的系列活动。它是公共管理的特殊状态和特殊形式。有的学者也将公共危机事件管理称为“突发事件应对机制”或“紧急状态管理”。严格地讲，公共危机事件管理并不存在普遍适用的策略，危机事件管理中的策略运用应当采取权变的观点，针对不同的危机事件采用不同的管理策略，一切以防范、化解危机，恢复社会正常运行为目的。在一定程度上，只要成功达到这个目的的策略就是合理的策略。但是，从国内外危机管理的实践看，危机事件管理中也存在一些关键要素，我把它概括为“七I模式”，即：主意(idea)、及时(in　time)、信息(information)、整合(integration)、投入(input)、机构与制度(institution)、洞见或洞察力(insight)。

　　沉着冷静，不能惊慌失措

　　危机事件相关各方都应保持理智，沉着冷静，不能惊慌失措特别是决策者更不能慌乱。当然，在应对危机的过程中，广大民众保持理性，不慌张、不盲从也非常重要，这依赖于长期有效的危机教育。日本平时的防灾教育和避险救护技能的训练使国民遇到地震并不慌张，显示出冷静、顽强、有序和善于协作的素养，这是非常重要的。二是决策者应当高度重视社会稳定问题，始终把这个问题放在心头。特别是在转型期的中国，决策者始终应当注意妥善处理改革、发展与稳定之间的关系，绷紧稳定这根弦。三是决策者要始终坚持以人为本，高度重视广大人民群众的生命财产安全，千万不能麻木不仁，对这些事情反应迟钝。四是要相信群众、依靠群众，通过发动群众、做好群众工作，争取大多数群众的支持，以化解危机。五是要有适当的判断能力和决策能力，能迅速判断事态的性质，作出正确的决策反应。美国政府在处理9·11事件之初的反应就是一个很好的案例。

　　反应要绝对及时

　　应对危机的反应要绝对及时，要在第一时间、第一现场作出反应。由于危机事件具有易变性和危害性，反应迟缓必然加重危机状态。在日本福冈地震发生后不到1分钟，电视屏幕上端已显示出地震震源、各地区震度以及有无

海啸等信息；不到11时，日本首相小泉在路上接到震灾报告；11时，日本政府在首相官邸危机管理中心设立“官邸对策室”；灾害发生30分钟内，政府各部门就在有序应对地震灾害了。美国9·11事件中，在遭受恐怖袭击后45分钟，布什总统就发表了电视讲话；2003年美国东北部发生大停电后数分钟之内，美国国防部就作出反应，半个小时后纽约市长就召开记者会。而相对而言，国内一些危机管理实践表明，政府反应是比较迟钝的，例如2003年的非典危机之初，不仅没有反应，甚至掩盖事实真相。在2005年因中国石油吉林石化公司双苯厂发生着火爆炸导致的松花江污染事件中，从爆炸发生的11月13日到哈尔滨22日宣布开始停水的这一段漫长时间里，政府也没有什么有效应对，国家环保总局该有的污染报告记录为零。

　　努力掌握充分的信息

　　要努力掌握充分的信息并进行适当的信息处理。公共危机事件由于其突发性，使得有关它的信息常常很不充分，导致反应和应对的困难。因此，一方面要在平时着眼于信息搜集机构的建设，提高信息搜集人员的素质，确保信息质量的可靠性，加强信息分析和研究；另一方面，在危机事件发生时，要高度重视信息的密集搜集，尤其是要高度重视信息的及时发布和公开，这样做既是保障公民知情权的客观需要，也是正确应对危机事件的客观需要。如果不能及时准确地发布信息，就会造成流言漫天飞，引发公众恐慌和对政府的不信任，如果到了这一步，危机的处理就非常困难、非常被动。因此，在管理公共危机事件时，应当充分利用主流媒体，通过与媒体的有效合作，使公众及时准确地掌握全面信息，积极配合政府的危机管理实践。

　　高度重视整合问题

　　要高度重视整合问题，也就是有效协调危机所牵涉的各个方面，特别是政府应对危机的各个部门。整合的危机管理强调的是一种统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的危机管理机制。随着公共危机事件的综合性和超地域属性日趋明显，应急管理中的处理事务涉及从交通、通讯、消防、信息、医疗卫生、救援、安全、环境到军事、能源等许多部门，这就要求相关部门协同运作，快速有序地采取措施，尽快控制事态发展。美国9·11事件发生后，美国联邦政府的核心应对部门和相关支援部门都迅捷有序地采取措施，相互交织却有机协同。同样，英国伦敦爆炸事件发生后，英国内政部、警察部门、情报部门等主要负责部门以及交通部、文化部、地铁公司等部门根据各自职责，协同应对袭击。在上述案例中，日本政府成熟的危机管理机制使各个部门迅捷有序地采取不同的应对措施，相互交织，却又有机协同，是大大减轻地震损失的重要原因。

　　高度重视资源投入

　　要高度重视危机管理中的资源投入，尤其是物质资源的投入。我们都知道，我国2003年防控非典和2005年防控松花江水污染以及历次应对重大自然灾害，都需要大量的资源投入。非典时期的口罩和松花江水污染防治中的活性炭，都一度成为稀缺资源。在上述案例中，日本的地震灾害保险帮助人们顺利渡过难关。日本全国的地震投保率平均为17.2%，因此个人和家庭受灾后都能从保险中得到自救的资金。这次地震后，日本损害保险协会向福冈县支付了158亿日元(约合1.5亿美元)的保险金。由此可以看出，在危机管理中的资源投入需要事先的储备，当然储备的方式可以有不同，比如说政府集中储备或者通过社会保险机制储备。此外，在危机管理过程中，资源的临时筹集、快速分送与合理分配也是非常重要的。总之，没有必要的、快速的、合理的资源投入，危机管理很难成功。

　　高度重视机构与制度建设

　　要高度重视危机管理的机构与制度建设。上述案例中，日本不仅有专门机构，而且有效地应对地震灾害的各种行为实际上都是制度化行为，这体现出日本具有很好危机管理制度化水平。这里我要着重讲一下机构与制度建设问题。一些国家成功的经验表明，危机管理的成败关键在于机构建设，在于是否有一个权威、高效、协调的中枢指挥系统，该系统不仅体现一国最高领导层的战略决策效能和危机应变能力，同时也扮演着危机管理核心决策者和指挥者的角色。美国于20世纪70年代建立以总统为核心的危机管理机制，总统可以召开国家安全委员会讨论危机形势，也可以组成高层工作班子帮助总统做出最适当的决定。处理危机的高层工作班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成。俄罗斯在长期应对各类危机的实践中，形成了以总统为核心主体、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢的危机管理权力机构。任何重大的危机管理方案与行动都必须由总统来敲定，总统不仅是危机管理的核心，还是国家元首与军队统帅，掌握着广泛的行政权和立法权。日本的危机管理机制是以内阁总理大臣为最高指挥官，内阁官房长官负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门进行具体实施的组织体系，其中包括由日本地方政府行政“一把手”牵头的都道府县危机管理机构。

　　与此同时，从公共危机管理的实践来看，不少国家在重视机构建设的同时，还先后建立了比较完备的法律法规体系。实践证明，将危机管理纳入制度化、法制化轨道，有利于保证突发危机事件应急措施的正当性和高效性。美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《灾难和紧急事件援助法案》为核心的危机应对法律体系。2005年1月，美国重新构建危机管理机制，制订了新的《国家应急反应计划》。根据该计划，美国将设立一个永久性的国土安全行动中心，作为最主要的国家级多机构行动协调中心。《国家应急反应计划》将利用国家紧急事件管理系统，为不同部门间的协作建立起标准化的培训、组织和通信程序，并明确了职权和领导责任。日本到目前为止，共制定有关危机管理(防灾救灾以及紧急状态)的法律法规约227部。此外，为了配合防灾救灾法律的组织实施，日本要求各级政府针对本身的业务权责制订防灾计划、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划。计划的内容，虽因机构层级的不同，详细程度有差别，但均包括灾害预防、灾害应急以及灾后重建等不同阶段所应实施的防灾救灾工作及内容。韩国危机管理机制比较有效，也主要得益于完整的法律体系。韩国有关危机事态应急管理的法律分为战争灾害、自然灾害和人为灾害三个大类，其中包括《自然灾害对策法》、《农渔业灾害对策法》、《灾害救济法》以及《灾害对策法》、《森林法》、《高压气体安全控制法》、《生命救助法》等，为有效应对各种突发性灾难提供了权威的依据。

　　从国内危机管理实践看，机构与制度建设不足不仅是一些公共危机事件频发的一个重要原因，而且也是一些危机事件发生后不能得到很好应对的重要原因。

　　增强洞察力

　　虽然不能完全由上述案例来说明，但是综合参考国内外危机管理的实践，我们认为洞见或洞察力对于成功的危机事件管理非常重要，而领导者、决策者的洞见尤其重要。具有洞见的领导者往往能够见微知著，防患于未然。

　　(作者系中国人民大学社会学系教授)

　　来源：《南方日报》