宋泓均：国有商业银行的制度改革--公司化治理

　　宋泓均，1959出生。西安交通大学管理科学与工程博士。金融投资专家，中国人民银行研究员。

　　5月8日-5月13日，新浪财经把一周的时间留给宋泓均。----编者按

国有商业银行的制度改革——公司化治理     5月10日  星期四

　　中国人民银行研究员 宋泓均博士

　　摘要：人类区别于其他动物的一个主要原因是人群对共同目标具有的组织能力。这种组织能力主要体现在对目标作为的分工与协作方面，但更重要的目的是对实现目标后未来利益的分配制度上。西方对企业的公司化治理是对私有制概念下独立的财产处置权进行的制度优化，它能够体现参与人的事先个人受益权，是一种责任与分配制度的创新。国家之间的竞争实际是各国制度优劣的竞争，商业银行之间的竞争也是各商业银行之间内部制度优劣的竞争。在国际化背景下，我国国有商业银行非常有必要进行实际、实用、实效的制度改革。通过对银行自身的公司化治理，建立新的竞争、和谐的工作机制，从而保障我国银行业在溶入国际化超大金融体系后，与时俱进地提高风险防御能力和市场竞争能力。

　　一、国有商业银行公司化治理的内涵

　　建立有效的公司治理结构,是公司治理的核心。在现代银行制度中,实际的控制权很大程度上掌握在高层经理人员手中。高层经理人员按照出资人的利益和公司的经营目标选拔出来,并确保他们有职有权,是公司治理结构能否有效工作的关键。

　　在各国计划经济向市场经济转轨的过程中,往往出现所谓“内部人控制失控”的问题,不受所有者最终约束的“内部人控制”,虽然在一定时期内也能提高经理人员和一般职工的积极性,但同时也会造成公司治理结构的扭曲和经理人员损害股东或外部股东利益的行为,导致资源损失。因此,有必要探讨如何对“内部人控制”进行控制,以便恢复公司治理结构的有效性。

　　(一)国有商行公司化治理的概念

　　1.国商银行公司化治理的本质是一种合同关系。

　　从合同论、交易成本论、产权论的观点看,公司是一组合同的联结体。这些合同治理着公司发生的交易,使得交易成本低于由市场组织这些交易时发生的交易成本。由于经济行为人的行为具有有限理性和机会主义的特征,所以这些合同不可能是完全合同,即能够事前预期各种可能发生的情况,并对各种情况下缔约方的行为利益、违约处罚都作出明确规定的合同。为了节约合同成本(预期、起草、监督、执行),不完全合同常常采取关系合同的形式,就是说,合同各方不求对行为的详细内容达成协议,而是对目标、总的原则、遇到情况时的决策规则,谁享有决策权以及解决可能出现的争议的机制等达成协议。国商银行公司化治理的安排是银行以公司法和公司章程为依据,在本质上就是依据这种关系合同并以简约的方式,规范银行各利益相关者之间的关系,治理他们之间的交易,来实现公司节约交易成本的比较优势。

　　2.银行公司化治理的功能是有效配置权、责、利。

　　银行组织内部关系合同要素功能有效,关键是要明确在出现合同不可预见情况时谁有权作决策。按照产权经济学的观点,这种权力叫做剩余控制权。一般来说,谁拥有资产、谁有资产所有权,谁就有剩余控制权。银行公司化治理的首要功能,就是配置这种控制权。这里有两层意思。一层是,国商银行公司化治理是在既定所有权前提下安排的。所有权形式不同,比如债权与股权、股权的集中与分散等,公司治理的形式也会不同。另一层是,所有权是可以而且常常应该分割和转让的,所有权中的各种权力就是通过治理结构进行配置的。在这个意义上,控制权配置和治理结构的制度安排就成了一回事。传统过程公司化的治理机制,就是在银行员工(股东)、董事和经理之间配置剩余控制权。比如,股东(全体员工)拥有最终控制权,董事拥有授予剩余控制权,而经理则拥有实际剩余控制权,就是众多配置中的一种方式。

　　股东(员工)拥有了权力,也就承担了资产使用的责任。为了使决策者有尽责尽力的激励,所有权的另一内容就是给予所有者剩余索取权。由于控制权在不同的利益相关者之间分配,所以索取权往往也会有相应(不必完全对应)的分配。出于激励计划,利润会由各种相关者分享。此外,各种行为人都有自己的利益。债权人的和股东(员工)的利益,股东(员工)的和经理的利益,这些利益相互之间,与整体利益之间常常会有矛盾和冲突。因此,公司化治理的一项重要作用,就是安排和协调好这些利益关系,并让它们与控制权安排匹配起来,叠加整和为一个积极的利益共同体。

　　3.银行公司化治理的起因在产权分离。

　　所有权与管理权从控制权分离。按米恩斯和伯克利在《现代公司和私有产权》一书中的说法,分离的标志在于没有一个股东占有20%以上的投票权。在这种情况下,股东(员工)都想免费搭车,谁也不愿关心银行的运作。银行董事的选择,实际上落到了经理手中。因此,不是股东控制董事和经理,而是反过来,经理控制董事并架空股东(员工)。尽管从上面的分析我们已经知道,这本身就是一个需要公司化治理理论加以解决的问题,我们仍能看到,为了筹措资金、分散风险和发挥银行专业人员作用,经营者总要需要大量外部投资者或资本;反过来,投资者也总是需要内部经营者的。为使这样的关系得以建立,他们就必须在相互间形成产权权利的某种分离、分布和配置关系。但由于他们各自的利益、掌握的信息不同,所以就发生代理人(银行领导)利用已有的地位和权力追求自己而不是委托人(甚至损害委托人)最大利益的问题。公司治理机制就是为解决这种问题而设计的。股东(银行员工)态度和参与程度不同,会对公司治理的关系形式发生影响。

　　4.银行公司化治理的形式有多种多样。

　　银行公司治理有多种形式,并且按不同的划分标准,可以有不同的分类。对于融资的不同方式,就有不同的公司治理形式。保持距离型融资通过提供的抵押品确保投资者在企业经营不良时可以获取公司资产和现金流动的所有权来吸引外部资金。因此投资者往往采取目标型治理方式,只要能得到约定的或能够满意的报酬,就不直接干预经营战略决策。当然,他们并不是完全不管,而是依靠接管和破产机制来管;控制导向型融资是通过使投资者保持其所要的控制权来吸引投资。因此投资者往往采取干预型治理方式,自己监督和控制公司重大决策;显然,在这两种方式中,所有权与控制权的分离程度是不同的。

　　按照投资者行使权力的情况,可以将公司化治理分为外部体系和内部体系。一般认为,欧洲大陆和日本的公司是内部治理体系,其特点是以非上市银行为主,少数大股东直接行使管理权,不存在银行控制权层面,其他利益相关者在银行有代表权。英美的银行是外部治理体系,其特点是以上市银行为主,股权分散,控制权间接通过非执行董事。董事会只对股东负责。

　　(二)银行公司化治理的实质

　　1.银行公司化治理有多种解释:一种解释认为,公司化治理是由银行投资者、董事会和银行高级经理人员组成的一种组织结构。在这种组织结构中,上述三者之间形成一定的制衡关系,投资者将自己的资产交由银行董事会托管;银行董事会是银行的最高决策机构,拥有对高级经理人员的聘任、奖惩以及解雇权;高级经理人员受雇于董事会,在董事会的授权范围内管理企业。另一种解释认为,公司化治理是一整套法律、文化和制度安排,这些安排决定了银行的目标、行为、以及在银行众多的利益相关者(员工、债权人、经营者、投资者和银行用户等)当中,由谁来控制银行。还有一种解释认为:公司化治理包括董事和董事会的思维方式、理论和做法,它涉及的是董事会和股东(员工)、高层管理部门、行政者与审计、以及其他利益相关者的关系。因此,公司化治理是现代银行行使权力的过程。笔者认为,公司化治理实质上是对银行经理行为进行监督和控制的制衡机制。

　　2.利益扩张与有效地监督和控制。将公司化治理视为对银行经理行为进行监督和控制的制衡机制,是符合现代公司制度运营实际的。公司化治理问题并不是从来就有的,当银行所有权与控制权相统一时,银行的大股东凭借手中持有的多数股,可以对银行经理人员进行有效的监控,经理人员不会牺牲股东利益以实现自身的利益。因而可以说,这时不存在公司化治理问题。公司化治理问题的出现主要与银行所有权与控制权相分离有关。从根本上讲,银行治理旨在克服所有权与控制权相分离情况下,银行运营可能出现的管理问题。按照委托——代理理论,现代公司制度是一种层级组织,其中股东与经理之间的关系就是一种委托——代理关系。在代理关系存在的情况下,如果银行股票发行高度分散化,单个股东持有股份不足以对银行资本运营过程构成有效控制,那么,股东与经理之间就可能发生利益冲突,银行经理会以损害股东的利益为代价而追求个人目标,诸如经理会给他们自己支付过多的报酬和奖金;实行没有效益但可以增强自身权力的投资;寻求使自己地位更为牢固的经营目标等等。所以,为了维护股东的利益不受损害,对经理人员进行有效的监督和控制就显得十分必要。而对国有商业银行经理人员进行有效监控,就是公司化治理。

　　二、当今世界各种银行的公司化治理的模式

　　(一)银行公司化治理的演变与模式

　　银行公司化改造即公司化治理,是一种监督和控制经理行为的机制。在不同的历史时期和不同的国家,公司治理机制又有所不同,从公司制度演变进化的过程,可以将其划分为以下三类模型:

　　1.私人股东主导的银行公司化治理模式

　　该模型的主要特点是:

　　(1)从股权结构看,银行的股东均为私人股东,股份持有相对集中,股票主要被少数私人家族所持有,持股比例一般在50%以上。

　　(2)从持股的稳定性看,股东持股的目的主要是对自己的投资行使直接的控制,而不是通过股票买卖投机获利,因而持股的稳定性很强。

　　(3)从持股形式看,长期性、投资性持股是主要形式。大股东大都采取“参与制”式持股,即私人资本以其所开办并直接掌握的股份公司作为“母公司”,去购买别的公司的股票,掌握一定的股票控制额,使其从属于自己,成为自己的“子公司”;各“子公司”又用同样的方式控制更多的公司,使其成为“孙公司”等等,如此逐级控制,就形成了庞大的资本联合体。

　　(4)从权力结构看,银行主要设立股东大会、董事会、总经理等三个机构。由于股票持有很集中,大股东往往支配着股东大会和董事会,有关银行运营的各项重大决策均由大股东亲自参与作出,公司董事会全面负责这些决策的落实和贯彻,职业经理只负责公司的日常管理事务,如生产、开发、人事、营销、融资等。

　　(5)从外部控制机制看,资本市场已有初步的发展,例如流动性较强的股票市场。资本市场为股票交易提供了条件,使大股东通过购买股票控制别的企业成为可能。因此,资本市场也为银行通过并购扩大自身规模创造了条件。由于大股东持股比较稳定,对职业经理的约束主要来自银行内部强有力的董事会,所以资本市场对银行运营的影响不大。股东主导型治理模式是股份制银行产生初期普遍存在的模式,其最基本的特点是所有权与经营权相分离,而所有权与控制权相统一,大股东能够对银行的运营施加直接而有力的影响,所以经理人员违背大股东意志谋求私利的情况极少发生。在这里,所谓“代理成本”几乎不会产生。

　　2.经理主导的银行公司化治理模型

　　该模式的特点是:

　　(1)从股权结构看,股东(员工)人数众多,持股主体是大量的私人股东,股票持有呈现高度分散化态度,每个股东的持股比例都很小。

　　(2)从持股的稳定性看,由于股东(员工)的持股额很小,不足以对银行经营施加有效的影响,因而比较关注银行短期经营状况和股息及红利分配水平,一旦对银行业绩不满,或发现所持股票价格下降,绝大多数股东都会抛售手中所持股票,所以,持股的稳定性差。

　　(3)从持股形式看,短期性、交易性持股是主要形式。

　　(4)从权力结构看,也设有股东大会、董事会、总经理等机构,股东大会名义上依然是银行的最高权利机关,董事会代表全体股东在银行日常经营中对重大问题行使决策权,然而银行实际运营的真正支配者和控制者是经理阶层。

　　(5)从外部控制机制看,资本市场十分活跃并发挥着决定性作用。资本市场活跃表现为股票市场流动性很强,银行控制权层面(market for corporatecontrol)非常活跃。在资本市场十分活跃的情况下,敌意兼并和收购频繁发生,对经理人员的职业稳定构成严重威胁。为了防止“袭击者”,经理人员往往要千方百计提高银行短期赢利率,保持较高的股息和红利分派水平,以避免股票价格下降。

　　3.法人股东主导的银行公司化治理模式

　　私人股东主导的治理结构主要存在于股份制银行产生的初期,在1900年左右,经理主导型治理结构出现,到上世纪70年代末,该模式达到成熟阶段。而自二次大战结束以来,在西方发达资本主义国家,以退休基金、信托机构、保险公司、投资银行、共同基金等为主体的机构投资者逐渐崛起,它们以灵活的经营活动、广泛的业务范围、新颖的服务方式见长,成为最具竞争力的投资场所,从而吸纳了巨额的社会闲置资本。在此基础上,这些机构投资者又将资本投向股票市场,成为股票市场的主要交易者。机构投资者是以法人而非个人身份投资于股票市场的,这就使银行的股东身份发生了个性化的转变,随着股票逐渐向机构投资者手中集中和机构法人持股比例的不断攀升,银行的股东主体亦由大量的个人股东转变为少数机构法人股东。 　

　　(二)我国银行公司治理模式的选择

　　公司化治理的各类模式各具特色,也各有其存在和运营的环境和条件,我们应当从我国国情出发,把国外成功的模式与我国的实际结合起来,建立有中国特色的公司治理模式,而不是简单地照搬外国的模式。这是我们在选择公司治理模式时应当遵循的原则。

　　在上述模式中,私人股东主导的公司治理模式较好地体现了公司所有权与公司控制权相统一的原则,所有者的权益能得到有效的保障,该模式对于促进资本集中,加快企业成长也具有重要的意义。这些优点对我国国有企业进行公司治理结构改革具有一定的参考价值,不过该模式的所有制基础是私有制,而我国国有企业治理机制是以公有制为基础的,因此该模式不能成为我国国有企业治理结构改革的目标模式。

　　经理主导的公司治理模式最显著的特点是所有权与控制权相分离,经理阶层成为公司的实际控制者。从我国目前的具体国情和改革的指导思想来讲,该模式也不能成为我国国有企业治理结构改革的目标模式,理由有三:

　　其一,该模式自身存在严重缺陷。在此模式中,股东数量众多而股票持有高度分散化,作为所有者,股东既无兴趣也无力量直接参与企业决策,公司控制权完全被经理所掌握,所有者权益失去保障。由于所有者对经理人员缺乏有效监督和控制,导致“内部人控制”的形式和代理问题的尖锐化。再者,该模式与活跃的公司控制权市场相联系,而公司控制权市场的过度活跃,致使经理行为短期化以及投机风气盛行,不利于形成规范合理的公司治理机制。

　　其二,目前我国市场化取向的改革尚处于起步阶段,商品市场既不完整,也不成熟,竞争秩序不健全,竞争环境不完善;人力资本市场处于发育之中,企业家队伍较小,素质不高,难以胜任现代大公司的需要,特别是经理市场受非市场因素制约和限制过严,难以独立运行,更谈不上有效运行;证券市场刚刚起步,投机性远远大于投资性,股市容量狭小,不能分散风险,且股票流动性弱,投资者不能自由进入或退出。特别重要的是,以证券市场为依托的直接融资在公司融资中居于次要地位,证券市场不足以构成制约经理的有效外部控制机制。

　　其三,现阶段我国大多数国有企业还未完成公司化改革,而是在维持原有体制格局不变的情况下,按照放权让利原则进行改革。这种改革有两大弊端,一是过于强调下放企业自主权,忽视监督和控制机制的建立;二是过于注重激励机制的短期效应,忽视长期激励机制的建立。其结果是导致国有企业出现事实上的“内部人控制”,其表现是:企业经理人员唯我独尊、专横跋扈,藐视企业民主,垄断企业各项重大问题的决策权;经理人员将企业视为已有,利用职务之便不择手段地为亲朋好友或小集团牟取私利,造成国有资产大量流失;经理人员缺乏使国有资产保值和增值的内在动力,没有责任感,缺乏事业心,赚钱自己捞,亏损国家背,旱涝保收,悠哉游哉。显然,若把经理主导型治理模式作为改革的目标模式,只会加剧现在的“内部人控制”格局,而不利于这种状况的改善。

　　鉴于我国目前的特殊国情和经理主导模型模式自身的缺陷,笔者认为,我国国有商业银行治理结构改革应主要总结和借鉴法人股东主导型公司治理模式的合理成分,把法人股东主导型治理模式作为治理结构改革的目标模式,以此明晰产权,明细职能,明确法人地位。

　　三、我国国有商业银行产权制度的设计

　　我国银行同工商企业一样,在计划经济体制下,国家作为其所有者,是通过政府行政系统对其进行控制的。由于政企不分和产权主体缺位,带来了银行管理的行政化和信贷资金分配的财政化,这种低效率的资金分配不仅影响了资源的配置效率,而且给腐败的产生提供了温床。因此国有商业银行体制改革,其根本是产权制度的改革,即改组成产权明晰的公司化的金融组织。

　　针对国有独资商业银行,笔者认为,在保证国家独资银行的前提下,其利益主体可以是多元的,因此产权结构的形式可以是多元化的。根据不同性质和规模的商业银行,其产权结构可以采取多种形式:首先,对于在现有专业银行总行的基础上组建起来的几家大的全国性商业银行,可以将其产权结构设计为:由国家财政注资和控股,同时有政府其他部门的股权和国有资产经营公司的股权,这样,既可以保证国家独资银行的形式,又采取了产权多元化的结构,因此有利于专业银行商业化以后,其经营机制和商业行为的真正转变

　　其次,对于在专业银行分支机构基础上组建起来的区域性商业银行,其产权结构按通常意义上的投份制要求设立,股权可以由国家控股,同时向其他金融机构和社会企业法人及自然人慕集一部分股份,以保证其资本来源的多元化和经营机制的灵活性;第三,目前已经建立的9家商业银行进一步按照《公司法》的要求进行股份制改造,将目前的单一公有制改造成股份制,向社会扩股,其股份可以有:其母体银行——国家独资银行的股份、地方政府的股份、大的企业集团的股份、金融中介机构的股份等。产权结构的这种多元化设计,有利于商业银行的结构稳定,防止其被某个利益主体的控制或干预,同时形成股东之间的互相监督,保证商业银行的有效运转。

　　四、公司化改造的法律依据

　　根据《中华人民共和国商业银行法》第十七条,商业银行的组织形式、组织机构适用《中华人民共和国公司法》的规定。本法施行前设立的商业银行,其组织形式、组织机构不完全符合《中华人民共和国公司法》规定的,可以继续沿用原有的规定,适用前款的日期由国务院规定。

　　根据这一法律规定,国有商业银行可以实行公司制,进行公司化改造,适用《公司法》。但是,国有商业银行实行公司制的日程表是由国务院制定的。

　　《中华人民共和国公司法》第二条规定“本法所称公司是指依照本法在中国境内设立的有限责任公司和股份公司。”这确定了我国公司制的两种组织形式。但是,根据本文减缓振荡的探索性实证研究结论,我国国有商业银行公司化改造的方向是股份有限公司。

　　股份有限公司又称股份公司,在英、美称为公开公司或公众公司,是指注册资本由等额股份构成,并通过发行股票(或股权证)筹集资本,公司以其全部资产对公司债务承担有限责任的企业法人。

　　股份制银行最显著的一个优点是有可能获准在交易所上市。股份有限银行上市后,由于面向社会发行股票,具有大规模的筹资能力,能迅速扩展企业规模,增强企业在市场上的竞争力,此外,由于股票易于迅速转让,提高了资本的流动性。当股东认为银行经营不善时,会在证券市场抛售股票,把资金转向其他公司,即所谓的“用脚股票”。这一招,能对公司经理人员形成强大的压力,鞭策他们努力提高银行的经济效益。

　　股份有限公司式的银行的一个基本功能是大规模融资。国有商业银行现在已不可能像原体制下那样由国家大量投资,发行股票无疑提供了另一种融资手段。一方面,发行股票可以筹得资金;另一方面,以资产作抵押,商业银行也容易营销大量贷款。

　　公司制银行有较高的公开性和社会性,银行经营状况可在一定程度上借助股票价格变动反映出来,银行经营者的业绩也可由此得到判断,从而为评价和改进银行经营效率提供一种客观、便利的方式。所以,实行公司制改造,对我国国有商业银行经营机制的转换将是一次强有力的推动。

　　公司形式在转换国有银行经营机制中的优点,通过适量发行银行内部职工股,可以增强银行的凝聚力。股份制商行以及其他公司形式有利于推动银行客户间各种形式的联合和兼并。各银行在吸储、放贷、收入等方面的联合活动,往往需要有各种资产的联合加以巩固。公司制是处理有关各方利益关系、减少摩擦的较好形式。有关各方的权益责任,由他们各自投入的股份来决定。对国有银行活动来说,在大多数情况下,采用股份制形式要比采用其他形式好。

　　由于股份有限公司形式是世界通行的,采用这种企业组织形式也有利于按国际惯例参与国际市场的合作和竞争。

　　五、银行股份制改造的发起人与参与人

　　国有商业银行原体制为国有,只要国有商业银行不实行整体出售,国家在进行股份制改造中即是当然的发起人。国内外任何法人、自然人均可凭自己的实力与国家一并发起改造。自然人包括银行员工。员工股份所有制方案是指员工拥有所在公司的一定数额的股份,使员工一方面将自己的利益与公司和利益联系在一起,一方面员工在心理上体验做主人翁的感受。员工股份所有制方案能够提高员工工作的满意度,提高工作激励水平。员工除了具有公司的股份,还需要定期被告知公司的经营状况并拥有对公司的经营施加影响的机会。当具备了这些条件后,员工会对工作更加满意。

　　员工参与管理的方式,在一定程度上提高了员工的工作满意度,提高了生产力。因此,参与管理在西方国家得到了广泛的应用,并且其具体形式也不断推陈出新。近年来,我国的企业注重使用参与管理的方式,例如许多企业开始采用员工持股的形式。惠普自1959年以来实行的员工购买股票计划即是最好的实证。但是,参与管理并非适用于任何一种情况。在要求迅速做出决策的情况下,领导都还是应该有适当的权力集中;而且,参与管理要求员工具有实际的解决管理问题的技能,这对于员工来说并不是都能做到的。

　　国有商业银行能否应对外资银行大量渗入形成的剧烈市场冲击,是关系着我国金融安全的大事。然而,我国国有商业银行经营现状表明,由计划经济转型而来的银行管理模式并没有产生脱胎换骨的变革。因此,非常有必要把国有商业银行的公司化治理作为制度转型问题提出,进行有规划的尝试性试验和探讨。