林伯强：抑制高耗能产业盲目扩张的行政无力

　　林伯强 厦门大学中国能源经济研究中心

　　4月27日国务院召开全国节能减排工作电视电话会议，动员和部署加强节能减排工作。会议认为，从今年一季度看，高耗能高污染行业增长过快，节能减排工作面临的形势相当严峻；要求充分认识节能减排工作的重要性和紧迫性, 认真贯彻落实科学发展观，统一认识，明确任务，加强领导，狠抓落实，以更大的决心、更大的气力、更有力的措施，确保“十一五”节能减排目标的实现。在目前的情况下，中国节能减排的关键是控制高耗能(高污染)行业的规模和增长速度。

　　高耗能产业在近几年经历了最快速的扩张，产能巨大。在

能源和环境的双重约束下，政府除了不断重申要抑制高耗能产业，也采取了许多政策措施，希望高耗能产业的扩张能够得到抑制，差别电价就是其中重要一环。政府的反对和种种措施并没有使高耗能产业的扩张的步伐慢下来。

　　中国高耗能产业的现有规模已经巨大。2006年，世界三大粗钢生产国依次为中国(4.2亿吨)、日本(1. 2亿吨)和美国(0.99万吨)。中国粗钢和生铁产量已分别占全球产量的33.79%和46.6%。中国是世界上最大的焦炭生产国、消费国和出口国，仅山西焦炭在全球焦炭市场交易量就约占50%左右的份额。

　　中国高耗能产业的扩张依然快速。最新统计显示，2007年一季度高耗能行业的工业增加值平均增速为20.6%，比规模以上工业平均增速高2.3个百分点。与高耗能产业增长相对应，电力、热力的生产和供应业增长14.5%，原煤、原油和天然气产量都在增长，能源产量总体增长了12.1%。

　　为什么高耗能行业的扩张是盲目的

　　如何定义高耗能行业的盲目扩张? 从市场角度看，高耗能行业的迅速扩张似乎不是盲目的，因为它有市场需求支撑，有价格引导和市场利益的驱动。然而，从发展意义上看，高耗能行业的扩张有其盲目性。由于资源市场的无效和资源价格没有反映资源稀缺性和环境治理成本, 加上政府其它政策失当(如

出口退税)，资源的“价格扭曲”主导了高耗能行业发展意义上的盲目扩张。

　　盲目扩张是相对于有限的资源(能源)储量和能源需求的量与增长速度而言的。从2002年到2005年，能源消费总量增加了50%。如果照此发展下去，估计到2015年，煤耗可能达35亿吨，石油依存度可能超过65%。在能源资源不可再生和储量有限的情况下，中国能源长期短缺不可避免。有人提出，中国可以和其它资源不足的国家一样从别国购买能源。尽管中国目前能源自给率仍然保持在90%左右，考虑到其需求总量之大，其余的10%仍将对世界能源市场有显著影响，既抬高国际能源价格。

　　盲目性扩张也是相对于环境污染而言的。能源生产和消费直接影响到环境的所有方面。虽然对环境污染影响很难具体量化，但粗略地估算一下，目前的环境污染状况令人吃惊。长期以来，政府一直很担心巨大的人口总量对环境污染和自然资源的影响，最近高耗能产业的迅速扩张更加重了这种担忧。然而，为了维持低的能源成本，未来能源消耗仍将以煤为主。过去20多年，年均煤炭消耗量大致是12亿吨，今后年均煤炭消耗量至少是24亿吨。2005年70%的烟尘、90%的二氧化硫、67%的氮氧化物和70%的二氧化碳排放量都来自燃煤。虽然双倍的煤耗不等于双倍排放，但是如果不降低能源消耗的增长速度，就很难减排。国家环保局说，2006年是环境问题最为严重的一年。那么，2007年呢？

　　盲目扩张主要是由于能源市场至今无效，能源价格改革进展缓慢。包括石油、电和煤在内的能源价格改革进展甚缓，迄今尚未完成，并且在未来一段期间内可能仍然无法到位。能源价格被人为地控制在低于市场价格的水平，不能反映资源稀缺和环境影响，是导致能源“过度”消费和高耗能行业盲目扩张的根本原因。

　　地方政府对GDP的追崇和国有银行的风险评估错位也是盲目扩张的一个重要因素。地方政府往往认为确保经济增长数量是硬任务，它关系到一届政府的声望和前程。因此，在利益驱动下加快高能耗项目上马的问题依然严重，对供需状况的解释也根据地方政府的需要而定。淘汰落后产能的政策也很难得到切实执行，因为淘汰落后产能意味着减少GDP和税收，对于许多地方政府，这会对财政有很大影响。只要政府牵涉其中，银行的风险评估就可能是不完全。

　　高耗能行业迅速"过度"扩张的整个故事

　　中国的经济增长和城市化进程引起的大规模基础设施投资本身的确需要高耗能产业。根据目前中等收入国家城市化要求来估算，如果中国要在2020年成为中等收入国家，大约3亿人口将迁移进城市居住和工作。推动城市化进程要求大规模城市基础设施建设和住房，需要大量水泥和钢铁，这些都是高耗能产业。2006年中国GDP占世界总量的5.5%左右，但消耗了世界35%的煤、50%的水泥、38%的铝、35%的钢、33%的玻璃、30%的化肥。

　　但这不是高耗能行业迅速扩张的整个故事，整个故事还应该包括高耗能产品的大规模出口和大量出口常常导致的国际价格下降。随便就可以举几个例子，钢铁，焦炭，锌，等等。比较典型的是焦炭。受国际焦炭价格上扬的鼓舞，在2001年至2005年间山西焦炭增加了近8000万吨的产能，达到了近1.5亿吨的生产能力。2005年，中国的焦炭产能已经达到3亿吨(其中不含土焦)，而国内需求量仅为1.85亿吨，至此，严重的产能过剩已经形成。中国的大量出口使国际焦炭价格从2005年5月份开始一路下滑，从最高的每吨450美元跌倒2006年3月份每吨116美元左右。

　　中国能源市场改革缓慢，能源价格被人为控制在低于市场价的水平。控制能源价格水平可能是为了社会稳定和经济增长，但由于价格不能反映资源稀缺和环境影响，从根本上导致了高耗能行业迅速扩张和能源"过度"消费。以钢铁工业为例：2006年中国共出口钢材4300.7万吨，比上年增长109.6%。钢铁是高耗能产业，如果钢的出口能反映出本国的资源稀缺性，并且在环境影响内部化的同时还能盈利，当然有利于中国。然而，低能源价格和忽视环境治理使钢铁的出口"过度"，所以钢铁工业的扩张也"过度"。这种出口"过度"事实上是把后代应当享有的资源拿来补贴外国人当前的消费，将对中国造成长期损失。

　　抑制高耗能产业盲目扩张的行政无力

　　解决高耗能产业在发展意义上的盲目扩张，行政手段往往会因各种原因而无法得到执行或足量执行。以电力行业为例，2006年9月国家发改委《关于完善差别电价政策的意见》规定，对电解铝、水泥、钢铁等8个高耗能行业实行差别电价政策，明确了对上述行业中淘汰类和限制类企业用电实行加价的时间和标准，禁止各地自行出台对高耗能企业实行优惠电价的措施。然而，国家发改委和电监会近日联合下发的《关于坚决贯彻执行差别电价政策禁止自行出台优惠电价的通知》指出，各地贯彻落实差别电价政策的进展很不平衡，甚至有14个省(市)以实行发供电联动、协议供电、大用户用电直供、竞价上网等名义自行给高耗能企业提供“优惠电”。

　　就差别电价政策来说，对大用户打折是一种普通商业行为，本来不应当是政府的打击对象。但是，如果现阶段由于市场价格缺位而无法解决高耗能产业发展意义上的盲目扩张，就只能依靠政府的行政手段，比如严格限制高耗能行业的准入，实施差别电价、水价，提高排污费的征收标准等措施。这说明了行政手段的合理性。但过去几年的现实情况是：反对高耗能行业的扩张常常是沸沸扬扬，而高耗能产业的扩张似乎依然故我。这也说明了在利益驱动下行政手段的无力。

　　能源产品的相对过剩也会导致行政手段的无力。过剩除了浪费资源，还会影响能源消费效率。在四年电力短缺之后，电力供需在2006年已经基本达到平衡，并且在2007年可能出现较大的过剩。过剩会进一步鼓励电力消费。只要有一个电厂“过剩”，就一定会有寻求电力消费的努力。因此，在保证能源不短缺的同时，也必须防止过剩。这个比喻同样适用于高耗能产业。

　　因此，对于寻找一个与中国能源和环境实际情况相适应的、合理的经济结构和增长方式，无论是理论还是发展经验都证明，市场的无形之手要比政府的有形之手有效得多。如果我们接受这种观念，就有必要加速能源各个行业的市场化改革，尤其是让能源价格能够反映出能源的稀缺性和环境成本。如果没有真正切入到能源市场和价格问题上，促进节能和提高能源效率只能是一句空话。因此，抑制高耗能产业盲目扩张应当主要依靠市场手段，行政手段为辅。

　　高耗能行业规模的

宏观调控：自己够用，不卖别人

　　政府强调必须把节能减排作为当前加强宏观调控的重点，也就是必需将对控制高耗能行业的规模作为宏观调控的重点。在能源市场和价格的改革还不能到位的情况下，对于高耗能行业的规模，现阶段的宏观调控目标可以先通俗地解析为：自己够用，不卖别人。这样，规模控制就比较简单了，只需要尽快落实限制高耗能产品出口的各项政策，尤其是取消出口退税政策。如果出口退税政策还解决不了问题，并且现阶段价格改革一时无法到位，就必须运用有效的税费措施。2006年，为控制高耗能、高污染、低附加值资源性产品出口，国家两次调整钢坯等初级钢铁产品的出口关税，但钢坯出口仍然增长了27.9%，这说明以不足量的出口关税来调整是无效的。

　　有专家认为，钢材出口量占总产量的10%这一比例仍属适度范围。即使有其它国家确实这样做了并且可行，也不等于现阶段中国应当采取这个比例。因为中国的能源价格是被人为控制在低于市场价的水平，不能反映资源稀缺和环境治理成本。根据中国本身的能源需求量和资源环境现状，国际经验既无可比性，也可能没有借鉴意义。

　　现阶段控制高耗能行业的规模，需要将市场和价格改革与有效的行政手段相结合，运用一系列配套改革和政策。包括加快资源(能源)市场和价格的整体改革，关键是让资源(能源) 价格能将能源稀缺和环境治理内部化，真实反映供求关系，以引导适度投资。从行政和政策上引导地方政府在追求GDP和节能减排之间找到平衡点，规范地方政府参与或影响高耗能行业的投资行为，对于不符合产业政策的落后生产能力要坚决淘汰，促进高耗能行业结构升级。加大监测和执法力度，制定和完善科学、完整、统一的节能减排指标体系、监测体系和考核体系，严格实行问责制。

　　中国的能源战略：节能与开源

　　中国的能源战略是 “节能开源”。以目前的能源效率看，节能比开源空间更大，对中长期经济社会发展更有利。由于投资和追求GDP的缘故，开源更容易获得地方政府支持。在投资驱动的经济大环境下，只要把价格政策理顺了，想开源的人一定很多。对于节能来说，困难就比较大，除了能源市场与价格问题，地方政府的GDP动力和财政问题常常会使节能事倍功半。因此，节能需要比开源付出更多的努力。

　　如果节能不能切实进行，减排目标就要大打折扣。短期中促进节能最有效的工具是能源价格。政府近日表示，中国将适时推进天然气、水、热力等资源性产品价格改革方案。这既说明了政府的改革决心，但也说明了价格改革可能的渐近性。无论是市场行为还是行政手段，节能减排必需对责任人有真正的财务意义。也就是说，在节能减排的问题上，必须让造成正面影响的责任人得到的要比失去的多，而造成负面影响的责任人失去的要比得到的多。

　　在解决节能减排问题的资金和技术投入，目前仅靠市场机制显然不够，政府(各级财政)的确应当加大节能减排投入，建立政府引导、企业为主和社会参与的节能减排投入机制，以及鼓励和引导金融机构加大信贷支持。还应当进一步将节能定为基本国策，并以法律形式给予保障，以完善的法规体系使之得以贯彻执行。