张元林：让村庄成历史 中国城镇化之路最佳选择

　　让村庄成为历史

　　－－中国城镇化之路的最佳选择

　　张元林

　　改革开放以来，中国的城镇化水平进展迅猛。短短二十多年的时间，中国人口的城市化率由改革开放初期的18%增加到现在的43%左右。这一城乡人口结构的变化，为中国的经济、政治、文化和社会的各个领域带来了深刻的变化。

　　但就城市化进程而言，中国的城镇化目前刚进入加速期。随着经济快速走向现代化，中国人口的城市化水平也将与之同步。至本世纪中叶，当中国经济在人均GDP达到或超过中等发达国家水平时，人口的城市化程度也将逐步进入城市化后期，估计将达到80%左右。这意味着在未来的半个世纪内，目前生活在中国农村的八亿多农村居民中，将有六亿左右的人口陆续离开他们世代繁衍生息的土地，走向城镇生活。可以预言，这一壮举将成为中国历史上最为伟大的社会变革。事实上，这一社会变革早已不是要不要它到来的问题，它早已成了中国人日常生活的实实在在的一部分。因此，如何顺利地实施和完成这一社会变革，将无疑是中国人必须面对的世纪挑战。

　　当然，应对中国的快速城市化这一社会变革，存在着多种可供选择的途径。比如：(1)由市场机制自由调节，不失为可行之途。随着经济的发展，城镇对劳动力的需求增加，将促使农村劳动力自然流向城镇。(2)由政府投入大量资金，协助农村发展工业型经济，从而使村庄城镇化。诚然，这两种方式最终都可能使中国走向城镇化，但其社会成本和经济成本都将会很高。那么，从社会效益、经济成本、资源利用等综合因素考量，以及考虑到中国人多地少这一国情现实，有没有更好的中国城镇化之路呢？这就是本文要探讨的主题。

　　对中国未来城镇化蓝图的构想

　　毫无疑问，21世纪中国的和平发展和与之相随的城市化，不仅是中华民族历史上千年一遇的伟大机遇，也是对中华儿女的一次严峻的考验。如何充分发挥中华民族积五千年而成的智慧，迎接挑战，探索和选择在中国走向现代化的最佳途径，是顺利实现和平发展的关键。就城市化而言，虽然随着

中国经济的发展，城市化是一个自然的过程，但城市化之路怎么走，如何选择一条成本最低，效益最好，对现代化后的中华千秋万代最为有益的中国城市化之路，却是摆在中国人面前的巨大难题。

　　如前所说，市场无疑是城市化最大的驱动力量。随着城镇经济的发展，城镇就业机会的增加，以及由于农业生产率的提高而带来的对农村劳动力需求的减少，农业人口会自然地流向城镇。问题是，中国现有城镇对农村人口的吸纳能力如何？城市、尤其是大城市对人口增加的承受能力如何？另一方面，在农业人口逐渐流向城镇后，中国农村的路怎么走？发达国家的经验告诉我们，城镇化的最佳结果是消除城乡差别。当然中国的城镇化之路与西方发达国家的城镇化过程很难有可比性：西方国家的城镇化过程经历了几个世纪，而这一过程在中国将在几十年内完成；在美国，其近代历史上城乡差别本来就不大，因而其城镇化过程中所经历的震荡相对较小。因此，我们必须探索一条适合中国国情的、以消除城乡差别为目标的有效和可行的城镇化之路。

　　笔者认为，中国人、特别是中国政府应充分利用这一千载难逢的机遇，因势利导，把城市化过程设计成真正同时解决农村问题和城市化问题的伟大工程，在中国的土地上一劳永逸地消除城乡差别。那就是：在不影响现有大中城市对农村劳动力的需求所带动的城市化的前提下，由政府主导，在全国范围内重新规划和重点发展小城镇，在自愿、互惠的前提下，用大约五十年时间，让大多数现有农村人口逐步迁入小城镇；与此同时，通过对农民原有宅基地实行经济补偿等适当的激励机制，将现有农村的居住用地逐步转变为耕地，使目前遍布全国的百万村庄逐步走入历史。

　　不可否认，中国还是一个农业大国，目前尚有八亿多人口分布在全国大约300万个大大小小的自然村(约70万个行政村)。如果加上众多的在城里打工的民工，以及充分考虑到中国人口规模尚处于增长期这一事实，以农村作为永久居所的人口可能远远超过八亿。若以八亿人口推算，目前我国自然村的平均规模在270人左右(行政村的平均规模大约在一千多人)。这一村庄人口规模，是长期以来中国作为农业社会所需要的人际交往，社会协作而演变形成的。对于一个农业社会来说，这无疑是一个适宜的规模。

　　世界和中国的城镇化经验都告诉我们，城镇化不能过度地依赖于大城市。事实上，过多的农业人口涌向大城市，大大增加了大城市的物流量、交通流量，加剧了大城市的生态环境和治安环境的恶化。同时，大城市能为新增人口提供的就业机会总是有限。大量人口流向大城市，会给本已不堪负荷的大城市带来巨大的负担。另一方面，如果让现有农村人口留驻农村，就地发展其他产业，由于现有村庄人口规模太小，过于分散，很难培育出产业配套的现代经济体系，更难形成供需两旺的消费市场。因此，通过适当的激励机制，使这八亿农村人口中的大多数有序地迁入就近的小城镇，以小城镇为基础，培育和发展城镇经济，是中国城市化道路切实可行的途径。

　　为了使工、商、学、行政管理和税收等合理配套，经济结构自成体系，人口聚居需有一定的规模。而这一人口规模一般认为需在三万以上。也就是说，当人口规模过小时，由于购买力、需求量等的限制，很难形成有效的市场；与此同时，当人口过少、经济规模有限时，由于税收等的限制，当地政府很难在基础设施、教育等方面进行有效地投资，提升区域竞争力。

　　据统计，中国目前有建制镇2万多个，现有建制镇规模下的小城镇人口估计为两亿左右。假设在未来中国的城镇化过程中，有六亿左右的农村人口迁入经规划后确定的小城镇，未来这一规模的小城镇将总共容纳八亿左右的人口。因此，在现有小城镇(特别是建制镇)分布的基础上，国家应根据人口密度、交通状况、产业结构、经济发达程度等实际情况，尽快在全国范围内规划出人口规模在3-5万的小城镇约两万个。计划用五十年的时间，在自愿、优惠的前提下，实现六亿农村人口迁入小城镇计划。同时，现有村庄所占有的居住用地将逐步转变为耕地，最终使目前遍布全国的300万个自然村逐步从

中国地图上消失。当这一设想成为现实时，中国人口的地理分布将出现一个前所未有的历史转折：届时全国约有50%-60%的人口居住在经科学规划而合理分布于全国的约两万个小城镇；约有30%的人口居住在其他大中小城市；只有大约15%的人口居住在农村。而这生活在农村的人口已不再是原来意义上的农民：他们是由自己选择居住在农村的，与城市居民毫无等级差别的真正意义上的中华人民共和国公民。

　　在全国范围内制定城市化和消除村庄的规划

　　中国的城市化和在中国消除村庄这两个工程中的任何一个，无疑都是繁复和浩大的工程。要将这两大工程合而为一，同时实施，其难度可想而知。对如此巨大的工程的实施，任何人都不能指望一蹴而就；相反，它需要几十年数代人的努力方能成功。当然，这一工程的实施，还与中国的现代化进展程度、尤其是经济发展水平密切相关。根据中国现代化的发展进程，在五十年内在全国范围内实施这一伟大工程，应是切实可行的。为了实现这一工程，中央及地方政府应从如下方面入手：

　　1.中央政府责成全国各省、市、自治区，本着未来中国城市化应以发展三到五万人口的小城镇为主要方向的精神，结合本地区的人口密度、交通状况、经济发达现状等实际情况，在充分考虑现有小城镇分布的基础上，在规定的时间内，对本地区的城镇布局作出统一规划。

　　2.中央政府立法，明文规定即日起在全国范围内停止在乡村建造民用住宅、划拨工业用地。在上述规划完成后，所有建设用地均需按规划在城镇规划区内划拨。

　　3.中央政府立法，在全国范围内，取消户籍制。凡在城镇购房或建房者，即自动成为该城镇的合法居民。

　　4.地方政府在做城镇规划时，要以百年发展的眼光，进行科学规划。在充分科学论证的基础上，对每个城镇进行合理的功能区划。

　　5.地方政府在作城镇规划时，应主要根据城镇人口预期规模，兼顾其经济结构、人文历史特色、自然环境等现状，划定城镇最大边界。城镇最大边界一经划定，任何人不得以任何理由在边界以外地域进行开发和建设。在这方面，中国应充分吸取世界各国在城市化过程中的经验和教训，特别要严格防止城市蔓延。

　　6.地方政府在做城镇规划时，应充分考虑本地区的人文历史和现状，充分发挥各城镇的文化和历史特色，避免千城一面。对有历史和文化价值的名胜、古迹、历史名居、名镇、甚至名木、名花等，都应作为城镇规划的重要考量。

　　7.在城镇规划完成后，即根据规划，在制定合理的激励机制、确保百姓切身利益的前提下，以自愿为基础，有序有效地实施农村人口向城镇迁移。

　　在中国消除村庄的可行性

　　用五十年时间，在中国逐渐消除村庄，不仅可行，而且是中华民族走向强盛的必要途径。关键是如何把这一伟大的工程，设计成不仅是政府主导下的行政行为，更是民众自愿基础上的自觉行为。要做到这一点，最重要的是法律和政策保护下的民众利益。

　　为了确保工程的实施，中央和地方政府可考虑采取如下措施：

　　1.在农户向城镇迁移后，政府应根据其目前在农村所拥有的宅基地面积，给予经济补偿。补偿金额应参照该地区农用地的征地价格标准。这相当于政府以一次性付款的方式对其宅基地进行征购。

　　2.在严格执行城镇规划的基础上，对农户在所迁入城镇的住宅，应在以经济杠杆作调节的原则下，给予灵活选择的空间。比如，迁入户可选择购买商品房，也可以多户联合的方式，购地自建。政府应在严格执行城建规划的前提下，以经济手段鼓励高层建筑，严格控制建造平房。

　　3.国家可根据城镇化的进程，以经济手段调控农村人口向城镇迁移的速度。比如，国家可用对宅基地补偿标准的浮动，来加快或减慢农村人口向城镇迁移的速度。

　　4.国家在以适当的准入标准对大城市的规模进行控制的前提下，应给予农户对所迁入城镇的选择权。也就是说，农户可就近迁入原住地附近的城镇，也可根据自愿迁入其他城镇，包括大城市。

　　5.在前述的禁止在小城镇规划区以外的乡村建造民用住宅的前提下，国家可设定严格条件，只允许符合条件的少数农户在乡村建房。比如，农户在连续三年耕作农田100亩以上的情况下，有继续经营农业的意愿，即可在其农田附近就近建房。因为满足这一条件的农户，即已具备未来机械化、大规模经营农田的初步条件，他们将成为未来中国现代化条件下的真正意义上的新型农民。

　　这里提出用五十年时间在中国同时达成城市化和消除村庄的目标，主要是据于如下理性思考：1.按照中国的现代化进程，预计至本世纪中叶，中国经济的人均GDP将达到或超过中等发达国家水平。在五十年内实现城市化和消除村庄计划，与中国现代化的进程吻合。2.目前中国国标规定住宅设计合理使用年限(即设计寿命)为50年(农村住宅的设计寿命可能更短些)，这意味着在此期间所有现存农用住宅都将逐渐达到设计年限，其中大多数住宅将被淘汰或需重建。统计表明，1980年代以来，中国平均每年有约2%的农户自建新房，说明50年是比较合理的更新周期。因此，实现消除村庄的计划，实际上只是在政府的主导下，把农户本来在村庄所在地的建房计划改成在就近小城镇购房或建房而已，政府无需强制规定农户向小城镇迁移的期限。何时迁移，完全由农户根据其住宅状况和经济能力，自愿而定。3.农户的建房计划，一般是在其经济上达到一定积蓄时做出的。此时再加上政府对其宅基地的补偿费，以及政府一方面通过合理控制出让地价来保证小城镇商品房的低价位；另一方面在房贷等方面给予优惠政策等措施，确保农户在城镇购房不成为负担。上述数点，均确保了用五十年时间在中国实现消除村庄的计划，所需的经济成本较低、由此带来的社会震荡较小、过程较为平和。

　　在中国消除村庄和建设小城镇的经济、社会效益

　　在完成六亿农村人口向小城镇的迁移后，其经济效益和社会效益都将是巨大的。主要表现在如下方面：

　　1.实施这一伟大工程所带来的最大经济利益是大量土地由现在的农村居住用地转化为耕地。据统计，我国1996年农村居住用地为人均154平方米，考虑到十年来大量农村人口进城居住和农民因建房而新占耕地等因素，估计目前这一数字会更高些。根据建设部1991年发布的城市用地分类与规划建设用地标准，城市规划人均用地(包括居住、工业、道路广场和绿地)的上限为77平方米。即使以迁入城镇的农村人口的城镇用地为建设部规定的用地上限计，在农村居民迁入城镇、将原有农村居住用地转变为耕地后，平均每个迁入城镇的农村居民能为我国净增77平方米的耕地。这意味着当全国六亿农村人口完成向小城镇迁移后，总共可以为国家净增7000万亩耕地(这里尚未包括迁入其他城市的农户所置换的净增耕地)，折合46000多平方公里。这一面积大大超过中国台湾省的总面积。需要指出的是，村庄所占的土地一般都是优质土地；由其转变成的耕地都是优质耕地。在人多地少的中国，我们都清楚耕地意味着什么。而这一工程的实施所产生的如此庞大的耕地面积是无价的。当然这里所指的净增耕地是在逆转目前由于快速城镇化而造成的耕地急剧减少的现象后所新增的耕地，该面积已除去了未来城镇化所需的耕地占用量。也就是说，这一工程的实施有效地把本来由于城镇化而导致的耕地大量减少的趋势逆转过来，使城镇化过程变成为同时增加耕地的过程，使中国的城镇化真正成为一个利国利民、造福千秋万代的良性运行的工程。

　　2.当这无数的村庄被两万个左右的小城镇取代后，在全国范围内对基础设施投资的效率将大大提高。其中最大的一项是交通网络的简化：本来需连接百万村庄的交通网络，为主要连接两万城镇的交通网络所取代。目前很难估计建设这两个网络系统的成本差异，但根据交通部2006年2月份公布的数字，政府计划在2006年至2010年期间投入1.2万亿元用于农村道路建设，年均投入2400亿元，可见建设农村交通网络成本之高。可以肯定，用于连接两万城镇的交通网络所需的成本将会大幅度降低，而由此节省的投资可转而用在新建小城镇的基础设施建设上，或者用来作为对迁移农户的补偿资金。

　　3.在现有村庄的居住用地转变为耕地后，将使大面积土地连成一片，使农村土地更规范化，有利于未来农村的机械化和大农业运作。

　　4.这六亿农村人口向城镇的迁移，将创造一个与村庄消费方式完全不同的消费市场。这一庞大人口的城镇化，将为中国的第三产业增加无数的就业机会，为中国经济开辟庞大的内需市场。

　　5.当在中国土地上把现有的70万行政村变成约两万个小城镇后，不仅可以有效地减少管理成本，而且可以极大地提高管理和服务效率，使有限的财政开支效率达到最优化。比如，目前散布在村庄的学校由于规模小，不仅人均成本高，更难以保证师资、校舍的质量，从而影响整个教学水平。而在三、五万人口的城镇，则可创办相当规模的正规中小学，保证师资和校舍的配备，从而确保较高的教学质量。毫无疑问，工程的实施将对中国人口的教育水平和国民的整体素质产生深远的影响。同理，在医疗服务、社会治安、行政管理等各个领域，也由于规模效应而将极大地提高管理效率和服务质量。

　　6.发展小城镇，除了是基于中国和世界城市化经验的现实考虑外，在中国以小城镇作为城市化的主要目标的另一个显著利益是：小城镇临近迁入农户原来的乡村，对一时在城镇就业有困难，但已迁入城镇的居民，便于继续在农村务农。同时，随着城镇的发展，城镇就业机会的增多，务农者也便于逐步转向在城镇就业。在城市化过程中，一方面，农业就业人口由于机械化程度的不断提高而逐步减少；另一方面，城镇中由于工商业的不断发展，就业机会将逐渐增多。小城镇可为培育和促进城乡就业动态的良性循环，起到关键作用。

　　7.在我国以小城镇作为城市化的主要目标，还有一个不可忽视的优点：它有利于中国文化中所重视的亲情乡情的维系。由于大多数农户迁入邻近的小城镇，对长期以来所形成的亲戚、朋友及乡邻等亲情网络影响不大，因此民众在心理上容易接受这种就近迁移，且迁移后对他们原有的生活方式震荡不大。这一点看似无足轻重，但实际是很重要的，因民众的心理接受程度对这一工程的顺利实施将起到举足轻重的作用，特别是中国

传统文化中亲情观念得到充分尊重的今天。

　　8.实施此项工程，国家对宅基地的补偿是最直接的大笔资本投入。但以目前中国的经济实力，政府已完全具备做此投资的能力。更重要的是，从中国的长期发展战略而言，这是一项造福中华民族的小本大利的投资。就该项投入的具体成本而言，若以全国农村居民人均二分宅基地计算(实际应低于此面积)，则六亿迁移人口共有宅基地1.2亿亩。若以平均每亩补偿5万元人民币计，1.2亿亩土地共需补偿金为6万亿元人民币。以五十年平摊，每年国家共支付宅基地补偿金1200亿元。根据温家宝总理2006年3月在十届人大四次会议作的工作报告提供的数据，2006年中央财政用于“三农”的支出为3397亿元；另根据国务院发展研究中心市场经济研究所副所长程国强的估算，在中国全面建设新农村的固定资产总投资约需8万亿元人民币。若以林毅夫教授提出的十五年建成新农村计，国家需在未来十五年中每年在农村固定资产的建设上投入5300多亿元人民币。与此两项支出相比，实行迁移补偿的成本要小得多。更为重要的是，与“三农”支出和建设新农村投入相比，国家以对宅基地补偿来换取土地的方式具有十分明显的社会和经济效益：前两者的投入治标不治本，不能解决农村的根本问题，即投入后“三农”问题依然存在，更无从解决中国未来走向城市化的根本问题；而通过对宅基地补偿的方式，鼓励农村居民逐步向小城镇迁移，以较小的经济成本换来无价的庞大耕地面积，并在全国范围内形成一个拥有八亿人口的小城镇市场。当然，此举最重要的意义在于：当这一浩大工程在中国大地上实现的时候，中国已完成了从村庄大国向城市大国的转变，城乡差别将从此真正消失。

　　(作者系美国肯恩大学(Kean University)终身教授、博士)