章百家：改革发展进入关键时期的几点思考

　　文/ 章百家

　　[摘　要] 我国改革发展能取得重大成就，是多方面因素综合作用的结果。在改革发展进入关键时期，我们面临的问题又与以往不同，必须更加注意统筹协调，更加注重体制创新。

　　我国的改革开放已走过了29个年头。对于当前所处的阶段，我们党有一个基本判断，这就是，“我国改革发展处于关键时期”。那么，如何理解这个关键时期？这个阶段和我们的改革已经走过的几个阶段相比有什么区别？要把改革进一步推向深入，我们面临的问题有何特点？如何做出战略选择？这些都是需要认真思考的问题。

　　一、我国改革开放的历程和获得成功的因素

　　现实的选择需要借鉴历史经验。回顾历史，可以帮助我们认清自己所处的方位，知道我们从哪里来，要到哪里去；也可以增加我们的智慧，更好地吸取我国自己的以及其他国家的经验教训。当我们身处快速变化的环境中，更需要经常做些历史的回顾和比较。

　　我国的改革开放，从1978年底召开的十一届三中全会算起，至今已走过了三个阶段，目前进入了第四个阶段。在各个阶段，改革面临的任务是不同的。一般来说，从十一届三中全会到党的十二大是第一阶段。其主要任务是拨乱反正和启动改革开放。从十二大到邓小平南方谈话之前是第二阶段。这个阶段改革开放全面展开，但经济体制改革的目标还没有确定，总的来看，带有探索性质，也就是我们常说的“摸着石头过河”。以邓小平南方谈话和党的十四大为标志，改革开放进入第三个阶段。这个阶段最重要的内容是确立建立社会主义市场经济体制的目标，并初步建成了社会主义市场经济体系。随着进入21世纪，我国的改革开放又进入了一个新的阶段。

　　回顾起来，我国改革开放的进程总体上是顺利的。在中国这样一个大国里进行改革，没有出现大的反复和重大的失误，取得举世瞩目的成就，这非常不容易。我国取得的巨大成就与苏联东欧改革失败发生剧变，形成了强烈对照。顺利并非偶然，有一些重要的因素在起作用。我认为，主要有以下五个方面。

　　第一，我国社会主义建设有过深刻的历史经验教训，党和人民群众都有切身体会。在实行改革开放的过程中，虽然人们对如何实行改革开放常有争论，但都认识到中国不改革、不开放就没有出路。改革开放的口号始终起着凝聚人心的作用。

　　第二，中国改革开放有邓小平作为总设计师。在我同俄罗斯、东欧和美国的一些政治人物和学者们探讨改革问题时，他们都强调，中国有邓小平这样罕见的人物领导改革十分幸运。像他这样有丰富阅历和智慧的领袖人物，不仅在中国是独一无二的，而且在当时世界各国的领导人中更是无与伦比的。应付极为复杂困难的改革任务，没有一位这样卓越的领导人，就很难开辟新路，也无法顺利展开。在前苏联和东欧未能出现一位这样的领导人，这是苏东错失机会、使改革从而也使社会主义遭到失败的重要原因之一。

　　第三，改革所采取的战略是正确的，首先以经济体制改革为重点，并以渐进的方式展开。与此相对照的是，苏联首先从政治方面着手，并在经济上采取所谓的“休克疗法”，其灾难性的结局有目共睹。党的十一届三中全会决定把党和国家的工作重心转向经济建设，这一决策本身就意味着我国的改革必然从经济体制方面着手。不过，我们采取渐进式的改革并不是完全自觉的，它在某种程度上是各种不同主张平衡的结果。无论如何，这种渐进式的改革使得我国能够较好地处理改革、发展、稳定三者之间的关系。

　　第四，经济全球化加速，为中国的发展提供了历史机遇，我国领导人审时度势，抓住了这一千载难逢的机遇。不把握经济全球化这个机会，我国不可能以世界历史上空前的规模和速度将农业劳动人口转移到第二产业和第三产业，而这正是中国经济奇迹发生的条件之一。

　　第五，在我国改革开放的过程中，存在着两种互动关系：一种是理论和实践之间的互动，另一种是上下之间的互动。这两种互动都呈良性发展的态势，而且互相关联。前者是指，我国的改革开放是在党的“解放思想，实事求是”的思想路线指导下进行的，而改革开放的实践又不断丰富和深化着这一思想路线的内涵，推动着中国特色社会主义理论的不断创新，而思想理论的创新反过来又不断推动着我国经济社会的发展。后者是指，中央的决策与各地、各部门和基层群众的首创精神前所未有地紧密结合在一起。没有中央正确的决心和决策，中、下层的首创精神将无以发挥或将脱离正确轨道，而没有来自中、下层的首创精神，中央将难以形成正确的决心和决策，即使形成了也难以贯彻落实。这方面的事例是很多的，如“包产到户”的出现、乡镇企业的发展、思想理论界专家学者对中央重大决策的广泛参与等等。这两种良性互动关系，对于我国克服改革开放过程中遇到的种种难题，使改革不断深化具有极其重要的意义。

　　二、如何认识改革发展进入关键时期及面临问题的特点

　　在经历了改革开放的第三个发展阶段后，我国基本建立起社会主义市场经济体制。这个变化非常重要，它深刻影响着社会生活的各个方面，引起了一系列变化。正是这些变化，把我国的改革开放推到一个新的阶段，进入了党的十六大所指出的改革发展的关键时期。

　　许多国家经济社会发展的一般经验表明，在人均国内生产总值突破1000美元之后，将进入一个敏感时期。这时，既有进一步发展的基础，各种矛盾也开始凸显。举措得当，就能促进经济快速发展和社会平稳进步；应对失误，就可能导致经济徘徊不前甚至出现衰退，引发社会动荡。2003年，我国人均国内生产总值超过1000美元，也进入了这样一个敏感时期。对此，人们已谈得很多。

　　就我国的情况而言，现在正处于党的十六届六中全会所指出的“经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化”的时期。当前，我国改革发展所面对的已不仅是老问题，而且遇到许多随改革发展而出现的新问题。如何应对这些在经济社会进入更高发展水平时所无法回避的问题，我们还需要新的探索和新的实践。

　　更重要的一点是，从执政兴国的角度看，我们党在这一阶段面临和需要解决的问题与改革开放前三个阶段相比，已有很大不同。归结到一点，就是我们党抓中国的发展问题，已必须从主要是抓经济建设转向包括社会建设在内的全面发展。正是在这样的大背景下，进入21世纪之后，我们党提出了“三个代表”重要思想和科学发展观，提出了全面建设小康社会的任务和构建社会主义和谐社会的任务。

　　关于改革发展关键时期遇到的问题，在党和国家领导人的讲话中，在一些中央文件中已多次做过十分系统的分析，这里不拟赘述。我只想从历史比较的角度谈三点看法，说明我们现在遇到的问题不同于以往的特点。

　　第一，在改革发展关键时期中凸显出来并为人们广泛关注的一些问题，其实并不是新问题，而是历史上长期未能得到解决的问题。最典型的例子是市场经济下的贫富分化和腐败问题。这两个问题其实是中国历朝历代都未能很好解决的。中国传统的办法是重农抑商、重本抑末，但进入近代后已不可能采取这样的政策，结果导致贫富分化和腐败变得十分严重，这是中国革命发生的重要原因之一。新中国成立后，在计划经济时代，实际上取消市场，似乎解决了这两个难题，其实只是回避了难题。结果，虽然防止了贫富分化、防止了腐败，但同时妨碍了发展，大家一样穷。在改革开放、建立社会主义市场经济体制之后，这些问题再次出现。

　　第二，我国在改革发展中所面临的各种问题之间常具有很强的关联性或复合性。事实上，自近代以来，中国社会就处在一个快速演进的过程之中。现在世界上的一些发达国家在几百年时间里经历的过程，在中国被压缩到几十年里，甚至更短。那些国家在历史不同发展阶段遇到的问题、被逐一解决的问题，在中国几乎同时出现、互相缠绕。这就是我所指的中国问题的关联性或复合性。如经济增长与环境保护、计划生育与社会老龄化、提高企业效率与保障就业等等。在同时面临许多问题的情况下，政策制定和制度建设就会面临一种困境：有利于解决某个问题的政策和制度，可能会妨碍另一问题的解决，甚至使另一问题变得更加严重。在改革发展的关键时期，我们面临的重大问题与以往相比，大都带有更强的关联性或复合性。

　　第三，中国内部的发展问题与世界的发展问题之间，相互影响越来越大。一方面，外部关系的变化发展给我国带来机遇，也带来一系列问题；另一方面，我们也要看到中国崛起给世界带来的一系列问题，这些问题超越了传统国际关系中的竞争关系，具有新的特点。上个世纪60年代日本的经济起飞、70年代亚洲四小龙的经济起飞，都对当时的世界经济体系造成了一定程度的冲击，而它们产生的冲击力与现在中国崛起所产生的冲击力是无法比拟的。不要说13亿人口的中国加入现代化行列，就是中国沿海的3亿人加入现代化行列，在世界历史上都是空前的。因此，中国要实现和平发展的目标，要实现中华民族的复兴，就必须取得外部世界的理解，在推动世界走向和谐中承担自己的责任。

　　总之，我们现在遇到的问题已不可能用简单的办法加以解决。必须广泛吸取历史的和他国的经验以增添我们的智慧，开辟新的思路。如何跳出历史的循环、如何应对大量复合型问题造成的复杂环境，是对我们党执政能力的新考验。

　　三、关于统筹协调和体制创新的三点思考

　　我们面对的问题是历史性的、复合型的，这就意味着解决这些问题必须有一种大战略思考，必须更加注意统筹协调，更加注重体制创新。

　　1.如何实现统筹协调各方是当前一个具有共性的问题。

　　科学发展观、构建社会主义和谐社会等重大战略思想，是在我国改革发展进入关键时期提出的。在某种意义上可以说，这些思想和理论所要解决的都是如何在快速发展的情况下统筹协调各方，实现经济社会的全面可持续发展。当前，引起广泛关注的问题不少，如贫富差距仍在扩大、社会分配不公凸显、环境问题日趋严峻等等。这种情况的出现，在一定程度上是因为改革还不到位和不协调，这些问题必须通过进一步的改革、通过协调发展来解决。

　　统筹协调可分成几个层面：一是“五个统筹”所表现的最高层次。这个层次所涉及的问题，中央已做了系统的阐述。二是需要在各部门之间、跨部门之间进行统筹协调，合作解决的问题。关于这一点下文将做进一步说明。三是各部门内部需要和可以协调的问题。相比之下，这方面的问题比较传统。

　　实现协调发展要依靠改革，而改革是全面的改革，既包括经济基础又包括上层建筑，既包括经济体制又包括政治、文化、社会等方面的体制，还包括思想观念层面，因此改革本身也有协调推进的问题。改革的协调主要包括三个方面：一是实现经济体制改革与政治体制改革、文化体制改革、社会领域改革相协调，二是宏观改革与微观改革相协调，三是城市改革与农村改革相协调。

　　中国经济社会的可持续发展必须是协调的，而这种协调只有通过一系列相应的体制改革和政策调整才能实现。以一条怎样的思路来统筹协调改革涉及的各项工作，是当前改革战略中必须认真思考的问题。

　　2.如何处理集权与分权的问题是体制创新的关键。

　　关于体制创新，人们议论很多。微观层面的针对某个问题或某个方面的体制创新相对容易，而宏观层面的体制创新实际上非常困难。任何改革(不是革命)所寻求的宏观体制创新都只能是一种渐变，不可能先打碎旧体制，再按照理想模式来构筑新体制。在我国目前情况下，体制创新的目的是加强改革自身的协调性，并由此推动经济社会的协调发展。

　　在我看来，体制创新的关键是怎样处理集权和分权的问题，换句话说，是在现行体制下进行权力结构的重组或调整。回顾中华人民共和国建国以后的历史，上个世纪50年代中期，毛泽东就提出过要向美国学习，进行体制上的调整，以改变中央高度集权的情况，调动中央和地方的两个积极性。但50年代至60年代，我国的多次调整都不成功，始终没有超出中央和地方之间集权和分权的范畴。与此同时，在苏联和东欧进行的体制改革也存在着同样的反复。现在看来，那时种种尝试不成功的根本原因，在于没有跳出计划经济的窠臼，而通过集权或分权的途径实现体制创新的思路还是有价值的，可以借鉴的。

　　放眼看世界，各先进国家在进入工业化阶段后普遍经历了一个国家权力重组的过程，其中有不少值得借鉴的经验教训。这也就是国外行政管理学中所说的“国家重构”。这种“重构”之所以带有必然性，就在于随着经济社会的发展，根据以前情况设计的政府体制和社会体制已不能很好地适应现实情况，用老体制、老办法已不能很好地解决新出现的问题。

　　各国经历的“重构”阶段长短不一，有的明显，有的不明显。作为案例，美国是比较典型的，也比较成功。这个问题的出现是在19世纪末，当时美国遇到由垄断造成的一系列严重的社会问题，包括腐败问题。经过20世纪初的设立反垄断法、30年代新政建立劳动和社会保障制度，到战后提出建设公平社会，整个过程大约经过60年。这使得美国的政治制度得到巩固，并为美国的持续发展奠定了基础。值得注意的是，在权力“重构”的过程中，美国的行政权力总的趋向是不断集中和加强，当然是在有的领域集权，而有的领域放权。这一点是美国人在对外宣传其“民主”时所闭口不谈的。

　　现阶段我国改革所面临的重大的和比较重大的问题都不是任何一个部门所能解决的。如三农问题、就业问题、社会保障问题、医疗问题、教育问题、安全问题、外交问题等等。现在，各部门同志感觉到最重要、最需要解决的问题，基本都是在本部门的权力范围内无法解决的。这就意味着，我国政府体制改革的重点在机制和权力结构的调整，要通过不同层次、不同领域的集权和放权，来解决跨部门的协调问题，同时提高体制运转的效率。

　　从更为宏观的层次看，中国的政治体制中存在着如何理顺党、政府和社会三者之间的关系问题。现代社会越来越复杂，需要做的工作越来越多，无论是党和政府都不可能包揽一切。这就涉及党、政府和社会之间的分工，哪些问题应由党和政府负起责任，哪些问题需要依靠社会力量解决，应做更多研究。我国改革开放历程中的一条重要经验是要实现上层、中层和下层之间的良性互动关系。这条经验在体制创新的过程中，也应很好地发挥作用。

　　3.必须建立可靠的决策反馈机制。

　　我国社会主义市场经济体制的建立仅十几年时间，我们把历史进程压缩到一个很短的过程里，同时也压缩了社会矛盾形成发展的过程。因此，我国管理体制的创新可能需要在更短的时间里完成。

　　在快速发展的情况下实行改革，必须建立可靠的决策反馈机制。在政策制定和政策实施的过程中，决策部门和政府相关部门得到的不能都是正反馈，不能只听到赞同的意见，听不到怀疑或反对的意见。这样，决策一旦出现偏差，就会发展到问题严重时才能认识到，才开始纠正。党的历史上在这方面的教训是极其深刻的。改革开放以后，我们健全党内外的民主制度，在这方面有了极大的改进。但仍应注意，要形成比较灵敏的纠错机制，这样才能在极其复杂的环境中减少改革发展的代价，顺利推进改革朝纵深方向发展。

　　如果说，上个世纪90年代，改革的核心任务是建立社会主义市场经济体制；那么，在新世纪全面建设小康社会的阶段，如何建立高效协调的体制和机制，缓和并解决已经出现的社会矛盾，保证我国经济社会的可持续发展、保证和谐社会的构建，应该成为改革的核心任务。(作者：中共中央党史研究室副主任)

　　来源：《中国党政干部论坛》