徐世澄：墨西哥农业发展的经验与教训

　　徐世澄

　　长期以来，农牧业在墨西哥国民经济中占据十分重要的地位。直到20世纪40年代初，墨西哥仍是一个以农牧业和矿业生产为主、经济比较落后的国家，农牧业占国内生产总值的24.3%，农村人口占全国总人口的63.3%。但1945年~1965年农业进入了黄金时代。政府和私人大幅度增加对农业的投资和贷款，修建了大型灌溉工程和其他基础设施；政府为私人资本开办现代化农场创造良好条件，加快了农业现代化的步伐；开展了以提高农牧业技术水平为中心的“绿色革命”，开始了农业机械化进程。由于采取这些措施，这一时期墨西哥农业发展保持了较高的增长速度，农牧业的增长率超过了人口的增长。但自上世纪60年代后期起，随着工业化进程的发展，农业部门逐渐被忽视，国家对农业的投资减少，农牧业占国内生产总值的比重不断下降，自90年代后期至21世纪初，保持在5.7%左右，2005年为5.8%。农村人口占全国总人口的比重呈下降趋势，1995年为27.3%，2000年为25.2%，2005年已降为23.5%。

　　墨西哥农业特点和农业改革

　　墨西哥农业具有明显的二元化特点，全国农业明显地分为两种类型：一种是位于与美国毗邻的北部和西北部地区较为发达的现代化商品性农业。大部分为实行大面积耕作，机械化程度较高，灌溉系统和基础设施较好的大农场；大农场主与银行界、商业界联系密切，主要从事商品粮和水果、蔬菜和花卉等出口农产品生产。这类大农场约占全国农业生产单位的3%，其种植面积约占全国耕地面积的20%，而产值占农业总产值的50%。另一种是位于中部和南部地区传统的小农经济。其经营规模很小，平均每个农户占有耕地不到4公顷，耕作方式落后。主要种植玉米、菜豆等农作物，单位面积产量很低。这些农户约占全国农业生产单位的75%，其耕地面积只占全国耕地面积的28%，产值只占农业总产值的20%。小农经济已越来越难以适应现代农业发展的需要。

　　自1982年债务危机后，墨西哥进行经济改革，改革先由城市开始，后转向农村。经济的改革和转轨开始后，在经济开放和贸易自由化的冲击下，墨西哥农业危机加剧，农村社会矛盾激化。为克服农业危机和缓和农村矛盾，自上世纪80年代中期起，历届政府对农业进行了一系列结构改革。

　　1.降低农产品关税。1986年墨西哥加入了关税和贸易总协定，农牧业产品开放，进一步降低农产品关税，取消进口限制。1984年，对882项农产品进口收取关税，其中780项需要进口许可证。到1990年，需要进口许可证的农产品减少到15项，农产品的进口关税率降为4%左右。1994年初，墨西哥正式加入北美自由贸易区后，除玉米、菜豆等少数农产品的进口在10年~15年内仍受一定限制外，大部分从美、加进口的农产品关税均已取消。

　　2.减少国家对农业的直接干预。改革前，国家甚至成为包揽农业发展的主角。萨利纳斯执政后，国家将相关的公共机构和国有企业实行私有化。1989年~1992年间，农村的公共机构从103家减少到26家，并对全国人民生活必需品公司、农村储运公司、全国良种公司、国有化肥公司、全国烟草和咖啡公司等实行私有化，以便发挥私人投资和市场对农业的调节作用。

　　3.放开农产品的价格。1989年，萨利纳斯政府取消了过去对12种主要农产品的保证价格政策，除对玉米和菜豆仍实行保证价外，放开了对其他农牧业产品价格的限制，以发挥国内市场需求的调节作用。

　　4.修改宪法有关条文和土地法，停止土地改革，实行村社土地私有化，允许村社土地进行买卖。墨西哥现行的1917年宪法是1910年~1917年资产阶级民主革命的产物。宪法的第27条规定，国境内的土地和水流所有权属国家，国家过去和现在都有权将其所有权让与私人而构成私有财产；除非因公共利益和给予补偿，不得剥夺私有财产，但为公共利益国家在任何时候都有权对私有财产加以限制；应采取必要措施分散大地产，发展小土地所有制，建立拥有必需的土地和水流的新农村居民中心点；那些土地和水流缺少或不足的村镇、村庄和公社有权获得国家从邻近地产中划分给它们的土地和水流；印第安公社的土地不得再转让。1991年12月，议会通过对宪法第27条和第130条的修改，宣布停止自宪法生效以来实行的土地改革，实行村社土地私有化；承认教会享有公民团体的法人地位。1992年2月26日，萨利纳斯政府颁布了新的土地法，修改了原土地法。修改后的土地法宣布结束土地改革进程；把土地所有权交给分得土地的农民，允许农民通过买卖、租赁等途径转让土地；鼓励小农与商品农业合作经营；鼓励外资和商业资本对农业用地投资，经营农牧业生产。同年5月，萨利纳斯政府实行村社土地权和城市房基地认证计划，给300万农户颁发了土地所有权证书。

　　政府促进农业发展和解决农村贫困问题的计划

　　1.“直接支持农村计划”。1993年冬季，萨利纳斯政府提出了直接支持农村计划，期限为15年，其特点是根据农户耕种土地的多少，按公顷数直接发放补贴，改暗补(农产品保证价格等间接补助)为明补，目的是弥补由于贸易开放在农产品价格方面对农民所造成的损失。计划提出后不久，由于墨西哥南部恰帕斯州爆发了印第安农民武装组织萨帕塔民族解放军的暴动，以及由于资金到位缓慢、官僚主义和贪污腐败盛行等原因，在萨利纳斯任内，计划进展缓慢。在塞迪略任内，该计划得到较好的实施。该计划使330万农户受益，他们大多数是占地面积较少的小农。

　　2.“农村联盟计划”。塞迪略政府倡议建立由农牧业、农村发展、渔业和食品部和各州相关部门，以及全国农牧业生产者组织联合组成的一个协调机制，即农村联盟。在农村联盟框架内，成立国家农牧业委员会、国家农牧业发展基金会、国家生产基金会等协调机构。该计划使390万农户受益，他们大多数是拥有5公顷~20公顷的农户，并具有生产和贸易的潜力，而直接支持农村计划的受益者大多数是拥有10公顷以下的农户。

　　3.“全国农村协议”。国家行动党

福克斯政府于2003年4月28日和农民组织的代表达成全国农村协议。签署协议的背景是，根据北美自由贸易协定，自2003年1月1日起，墨西哥要对从美国和加拿大进口的26种农牧业产品取消进口关税，实现自由贸易。这些农牧业产品包括小麦、大麦、稻米、马铃薯、家禽等。2002年5月，美国布什总统签署一项法案，从2003年起的未来10年中，美国政府对农业将提供高达1900亿美元的补贴。面临美国、加拿大农产品大量涌入，墨西哥农产品价格下跌，农民收入锐减，许多中小农户破产，贫困人口增加。2002年末，墨西哥农民不断在首都和全国各地举行各种示威游行和抗议活动，要求政府与美、加谈判，修改北美自由贸易协议中的有关条例，保护农民的利益。2003年1月，福克斯政府开始同农民组织代表举行谈判，并达成协议。根据协议，政府允诺将向美、加两国提出在北美自由贸易协定允许的范围内签订“补充协定”，以维护墨西哥农民的利益；政府还允诺为农村紧急救助基金拨款28亿比索，对农村实行新政策，重新估价中小农业生产者的作用，以振兴农业。

　　4.“资助农村特别计划”。2006年12月1日卡尔德龙就任墨西哥新总统后，除继续执行其前任的一些农村计划外，还制定了为期6年的“资助农村特别计划”，第一年(2007年)计划投资1.76亿比索。卡尔德龙还承诺在他执政头100天要在农村采取100项旨在发展农业的行动。

　　墨西哥农业和农村改革的成效与问题

　　1.10多年来农业和农村改革使墨西哥逐步摆脱了国家干预过多、统得太死的内向型发展模式，转向以市场为导向的外向型发展模式；农业二元化结构长期相持、反差强烈的局面开始发生变化，以农牧产品销售为龙头的

农业产业化发展趋势开始显现。

　　2.在解决农民问题和农业问题方面，墨西哥革命制度党和国家行动党历届政府先后出台了各种计划，这些计划对缓解农村的社会矛盾、促进农业方面起了一定的作用。

　　3.宪法第27条修改和新土地法的颁布实施，为土地的兼并和集中、发展规模经营开辟了道路，为农村资本化创造了条件，有利于吸收贷款和投资、提高农业生产力。但随着土地的集中，大批小农和村社社员被兼并和破产，农民中贫困人口比重增加。

　　4.从农业和农村改革的农牧业情况来看，农业发展速度缓慢，低于整个国民经济增长的速度。自1994年加入北美自由贸易协定后，墨西哥农牧业产品的进口和出口都有大幅度增加，但进口增加速度比出口快。自1994年加入北美自由贸易协定以来，除个别年份外，墨西哥农牧业产品进出口贸易均有逆差。

　　5.近10多年来，农业支出和贷款在政府总支出和总贷款中的比重呈下降趋势。农业支出在总支出中的比重，1995年为7.1%，2000年为3.5%，而 2005年维持在1.4%的低水平。这说明墨西哥政府对发展农业重视和投入不够。

　　6.进入21世纪以来，墨西哥农民中贫苦人口占总贫苦人口的比重呈下降趋势，但农民中贫苦人口占总贫苦人口的比重仍比较大。贫苦人口约占总人口的40%左右，农民中贫苦人口占比重2000年为54.7%，2002年为51.2%，2004年为44.1%。此外，据墨西哥官方统计，全国印第安人约有1150万~1200万，但80%以上的印第安人处于贫困状态，享受不到社会福利和医疗服务。印第安人大部分居住在农村，他们中贫苦人口占60%以上。1994年初震惊世界的墨西哥南部恰帕斯印第安农民武装暴动，就是这一地区经济、社会和民族矛盾的总爆发，也是多年来政府对印第安民族执行的政策不当所引起的。

　　玉米危机发人深省

　　2007年1月31日晚，墨西哥7万多农民、工会代表和左派人士在墨西哥城的市中心举行盛大游行，抗议政府对主要农产品价格控制不力，导致玉米饼价格持续飞涨。玉米饼是穷人的主食，墨西哥玉米饼的价格以往为每公斤还不到7比索，但自2006年年底以来，其价格涨到每公斤15比索。部分涨幅最大的地区甚至已高达原来的4倍！

　　墨西哥加入北美贸易协定后，因美国玉米价格比墨西哥玉米便宜，墨西哥从美国进口的玉米数量越来越大，使以小农生产为主的墨西哥玉米生产受到巨大冲击。近年来，美国政府用玉米生产乙醇来取代汽油，造成美国玉米价格节节攀升，美国向墨西哥出口的玉米价格也不断上涨。据美国专家预测，2008年，美国乙醇行业的玉米需求将增加到1.39亿吨，占美国全国产量的一半。

　　墨西哥每年从美国进口大量玉米，中间商又大量囤积、哄抬价格，加上墨西哥政府本着自由市场的原则，没有执行强有力的价格调控政策，使本是家常便饭的玉米饼变得如此昂贵，从而引发了这场玉米危机。危机表明，像墨西哥这样一个较大的国家，其粮食不能主要依靠进口，应该立足于发展本国的粮食生产。

　　(作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员)

　　来源：中国改革报