高明华：关于4层次国有资产监管体制的基本设想

　　全国人民与全国人大之间,“全国人大国资委”与“国资监管委”之间,“国资监管委”与国有资产经营公司之间,国有资产经营公司与国有资产实体占用企业之间,构成四层次委托代理关系

　　-高明华

　　在物权法中，一个被证实了的基本原理是，资产的所有者最有权利也最有动力来行使所有权权能，从而最大程度实现资产的保值和增值，这也是交易成本最低的一种制度设计。但是，作为国有资产所有者的全民是一个集合和抽象概念，他们不可能行使国有资产所有权。在这种情况下，就只能委托全民的代表，即全国人大来履行这一职能。于是，出现国有资产所有权行使的第一层委托-代理关系。而由政府行使国有资产所有权则缺乏理论基础，这有以下两方面的原因：

　　一方面，政府由一系列的官员构成，在行政机构的不同部分中工作与晋升，而不是由全体人民选举产生的。因此，由政府监管国有资产容易导致与全民利益的脱节，政府机构甚至可能借助行政权力，以牺牲全民的利益来谋取部门和个人的利益。相反，全国

　　另一方面，国有资产所有权是一种财产权利，而不是行政权力。财产权利主要是由民商法所确认的一种权利形式，而行政权力则是由宪法和行政法等法律所规定的权力；财产权利体现的是所有人与非所有人之间对财产的占有和支配关系，它可以分解和转移，可以进入市场进行平等交易，而行政权力体现的则是政府机构对个人和社会组织的支配关系，它具有强制性，不能进入市场进行交易。如果让政府机构行使国有财产权，则极可能使国有财产权的行使具有某种行政强制性质，加之政府机构不是真正的国有资产所有者，从而极易侵害市场交易主体双方的利益。

　　然而，全国人大不是全日制工作机构，而是一种代议和立法机构，由全国人大直接行使国有资产所有权是不现实的。但不直接行使所有权并不意味着放弃对所有权行使的监督，当然，这种监督不是日常监督，而是规则监督。鉴于国有资产数额庞大，有必要在全国人大内设立一个类似于预算委员会的专门委员会，姑且称为国有资产委员会(以下称为“全国人大国资委”)，专司国有资产监管和所有权行使的法律、规则起草，以及相应的守法、合规的检查工作，行使国有资产“处置权”，决定利润的分配与使用。

　　有立法者和规则制定者，就要有法律和规则的执行者，于是便有国有资产所有权行使的第二层委托-代理关系，即全国人大需要委托一个专门机构来执行国有资产的法律和规则，这个专门机构可姑且称之为国有资产监督管理委员会(以下称为“国资监管委”)。该委员会是全国人大派出的事业性单位，由全国人大国资委负责监督，由国务院代管，作为国有资产出资人代表，实施国有资产所有权管理，使经营性国有资产产生利润，使非经营性国有资产得到合理配置和有效利用。

　　国资监管委作为一个事业性机构，不具有行政权权力，即它行使国有资产所有权不能依靠行政权力。但是，既然全国人大和国务院都是国家权力机关，国资监管委就不可避免地拥有某些政治优势，简单地规定它不具有行政权力并不能完全消除它对企业的政治影响力。为了彻底割断行政权力对企业国有资产(即经营性国有资产)市场运作的渗透，还必须规定国资监管委不具有直接经营国有资产的权利。鉴于国有资产分布十分广泛，国资监管委也不可能直接经营国有资产。

　　实际上，国有资产监管机构不直接经营国有资产是国际通行的做法。于是就有国有资产所有权行使的第三层委托-代理关系，即国资监管委将部分股东权利授予国有资产经营公司(以下简称“国资公司”)，由国资公司完全按照商法和市场原则来经营国有资产。需要强调的是，授予国资公司的权利不是所有权，所有权是财产权(所谓“产权”)的一种权能，所授予的权利主要是投融资权、一定的资产处置权和资产收益使用权、选择管理者权(主要是向国资公司的全资和控股子公司通过委派董事控制其董事会，对于参股企业则仅仅是派出董事)。在国资监管委授权的基础上，国资公司与国有资产实体占用企业之间则完全按照市场规则运行，形成国有资产所有权行使的第四层委托-代理关系。

　　另外，非经营性国有资产也应当纳入国资监管委的监管范围，但监管目标与经营性国有资产不同。经营性国有资产的监管是保证其极大化增值，而非经营性国有资产的监管则是立足于实现社会目标。

　　(作者系