许善达：我国应坚持总体增长有增有减的税收方针

　　

　　2007年4月15日，“中国经济50人论坛广州论坛”在广州鸣泉居凯旋宫会英殿隆重召开。上图为高级经济师、国家税务总局原副局长许善达发言。

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　　新浪财经讯 2007年4月15日，“中国经济50人论坛广州论坛”在广州鸣泉居凯旋宫会英殿隆重召开，新浪财经独家直播本次论坛的盛况。本次论坛的的主题是“亚洲金融危机十周年回顾与反思”。中国经济50人论坛是由中国经济学界部分有识之士于1998年6月在北京共同发起组成的非官方背景的民间学术组织。论坛聚集了中国具有一流学术水准、享有较高社会声誉并且致力于中国经济问题研究的近五十位著名经济学家。以下为高级经济师、国家税务总局原副局长许善达作主题发言：

　　简单回顾，从金融危机之后，我们国家非常果断的采取了积极的财政政策，实行了几年之后，又转换为稳健的财政政策，扩张转为中性。总体来说，财政政策是成功的，为国民经济摆脱亚洲金融危机的影响，持续稳定发展发挥了重要作用。在这个过程中，有些问题还是值得我们思考，有那些我们成功的，或者是还需要进一步的反思、借鉴，完善的，这十年的经历还是很丰富的。我主要有五个方面的想法。

　　第一，1998年我们采取积极的财政扩张政策，区别于很多其他市场经济国家一个重要的特征，我们只采取了发国债、搞赤字，然后去由政府来进行投资，这样一个扩张性的政策。通常情况下，都是有两手，一手是可以搞赤字财政，一手是可以减税，但是我们国家，当时98年没有采取减税的手段，就用了一只手。应该说我们整个新的税制，从94年实行以来，到1998年那时候还是很艰苦的，国家整个收入占GDP的比重，弹性一直小于一，1997年才约等于一。这样一个趋势，使得政府在财政收支问题上压力非常大，所以1998年两只手用了一只手。两只手用一只手的办法，有它的好处，但是也有它的不足。什么不足呢？这个不足到了1999、2000年之后逐步的显现出来，1993年我们设计新税制，有一个原则，保持原税负，保持在94年改革之前税制的总体税赋不变。93年总体税负什么水平呢？当时是法定税负水平很高，但实际税负很低。那个时候由于很多原因，政府和企业是包税，中央和地区也是承包的，税务征管的水平也很低。

　　1998年之后，一方面我们是搞投资，拉动GDP的增长，同时我们在税收的监管上也进行了很多努力，征收率就开始逐渐的提高。到了2000年，已经对两只手只用一只手的做法，提出了不同的意见，政府投资拉动GDP增长，但是经济体本身的增长能力并没有激发起来，企业界自身怎么能够发展的能力，当时并不是很强。统计数据说明，这部分的增长占GDP的比重并不高，主要是靠国家搞的投资项目。因此就提出一个意见，应该采取一种减税的办法来提高企业自身发展能力。当时也是有争论，一个意见是说没有减税的空间，因为税收当GDP的比重很低，政府收支压力很大。但是从2001年，党中央在中央党校办了一个省部级财税的研修班，在那个会上当时的金人庆局长发言中，对没有减税空间的提法就有了一种转变，提了八个字，“总体增长有增有减”，这个提法和没有减税空间、不能减税有重大战略性区别。这个提法在会上讲了以后，四月份在

人民日报就以金人庆局长的个人名义发表了，但是这个鲜明的意见，并没有引起足够的重视。

　　可是，从2001年开始，研究进一步深化税制改革，在工作层研究的时候，比较多的人都赞同总体增长有增有减的方针，多数人认为没有减税空间、不能减税这样的提法，已经不适合中国当时的经济情况。企业自身的发展能力得不到激励，完全靠政府搞新项目投资，这样一个经济发展的格局是不能持久的。这样一个“总体增长，有增有减”的主张，逐渐的就被考虑到深化税制改革方案设计中去。应该说从那个时候开始，特别是到2003年以后，金人庆同志担任财政部长了，在他的讲话里，包括他的一些报告中，都明确了把这八个字的方针。在实际的工作过程中，我们没有像1994年那样一次性的搞一个税制改革，而是分步实施，但是确确实实是按照这样的思路做。

　　这么长时间了，减税都减了什么东西呢？我觉得减税减在两个重要的方面。一个方面，降低了企业所承受的主要税种的负担，特别是有关转变经济增长方式的方面，采取了一些措施。讲最大的几项吧，一个是所得税的两法合并，所得税上税负降低很明显，原来内资企业所得税，税负很重，这次新的所得税法，有了很大的进步，税负大幅度降低。所得税改革对内资企业是一个非常大的减税动作，同时我们在东北试点的增值税转型，增值税转型从税负来讲也是一个减税的效果。我们国家的税种，最大的流转税、所得税，增值税几乎占了一半，当然现在还没有全国推开，但是方向已经明确了，全国一定要走到这个路上，只不过是时间的早晚问题。实际上通过减税转变经济增长方式，让企业自身发展，而不完全靠政府拿着国债收入去投资拉动GDP，这样的方针已经开始在实践中付诸实施。这是一类。

　　第二类就是在收入分配上。这几年对于低收入群体的税收负担，采取了很多的减税措施，当然最典型的，也是全社会最关注的，也就是农业税的减免，这是几亿农民都受益、典型的低收入群体受益的事情。同时城市居民也有不少，比如说个体户起征水平是2000元水平就要交增值税，现在改为5000元了等。这也是对他们很大的税收负担的降低，包括对工薪阶层提高扣除标准到1600元，这对收入很高的人来说意义很小，但是对低收入人群来说也是一个措施，类似这样的对低收入群体的减税措施，这几年还是采取了很多的举措，这些举措应该说在缓解收入分配差距拉大的问题上，还是发挥了一定的作用。

　　减税我是这么看的，以前我们采取了措施，今后我们还应该继续采取措施，还有我们应该进一步调整的，空间还是有的。

　　有增有减，谈了减，还有增，企业的税负还要降低，那怎么增税呢？增税首先是征管的因素，这是我们税务局的责任，要加强征管、减少偷骗税，税务局应该把征收率逐步提高，事实上这几年我们也有收获。增值税最低是在96、97年，当时征收率不到50%，虚开增值税发票骗税全国是比较猖狂的。现在我们测算，工业环节一般纳税人达到了80%以上，商业环节还没有那么高，因为还有很多零售，控制的力度还差一些，但是总体上已经达到了70%-75%的水平。现在增值税里差不多有1/3是由于几年来提高征收管理，提高征收率而增加的。而且增值税征收率提高，所得税征收率也提高了，因为减少了虚拟的成本扣除。

　　政策上也有可以增税的领域，当前企业利润比较高，但是我认为企业利润增加这么大的量，有两个因素。一个因素是正常的因素，是好的因素，就是企业在市场里面，提高自己的竞争能力、改进管理，因而效益提高了。还有一个部分，也算是中国的特色吧，有一部分的利润不是来源于企业自身在市场里的运作，而是来源于企业把它应该由自身承担的个别成本，转移到社会，变成一个社会成本了。这是现在有一部分企业增加利润的途径，一个就是环保，按照道理来讲，你这个企业的排污应该治理，治理排污就应该有投入、有成本，但是很多企业不愿意花这个成本，它降低了个别成本，污染的环境变成了社会污染，由政府或者是整个社会来承担，这是属于一种把个别成本转化为社会成本，降低了个别成本，企业利润率提高了。还有能源和资源，我们国家的能源和资源价格没有充分的反映市场价值，主要是偏低，实际上企业从低的能源价格、资源价格里获得一部分的超额利润，这个超额利润不是企业自身在市场里经营获得的超额利润，而是由于我们国家的价格政策、资源政策、能源政策造成的。把社会应该得到的价值，变成了企业的利润。

　　对于这样一个情况，我们要清醒，我们国家的企业利润增长里既有好的，也有一部分是属于不好的。个别成本就是个别成本，社会成本就是社会成本。现在很多人建议要收环保税提高资源税，等等。总而言之，这方面来说还是有增税的需求。这些地方都是可以好好研究的。

　　我的看法，在税收问题上，应该继续坚持“总体增长有增有减”的方针。跟世界上发达国家相比，属于基本税制的，如果我们的法定税收负担高于发达国家，应该随着财政收入的增长逐渐的降下来，我们本来就是弱国、穷国，在中国这么开放的一个经济里，让企业和世界的企业相竞争。在这些基本税制上我们应该采取税负水平不高于或者是低于发达国家的原则，这次新所得税基本实现了，但是流转税还没有，增值税还没有，营业税也没有，我认为都有很多总减税的空间。

　　讲到我们转变经济增长方式，发展科技进步，提高创新能力，这里面有一个很重要的问题，就是我们营业税，营业税自身是不能抵扣的，而且营业税到增值税里也是不允许抵扣，现在销售不动产、销售知识产权、销售技术，都是征营业税，那么你卖技术征营业税，对于买技术的企业是不能抵扣税收的，那么这样的一个制度就等于缩小了技术的市场，因为没有人去买，谁买技术负担就要加重。现在的情况下，还不如把污染多排一点算了，利润就来了，何必搞开发呢？搞开发要投入，技术成功不成功风险还很大。所以我们怎么样能够真的让企业进一步的吸收新技术、购买新技术、发展新技术，营业税有很多的内容是需要改革的。所以我觉得我们国家转变经济增长方式、提高创新能力，让创新成为企业的超额利润来源，而不是从减少治理污染的个别成本，而不是从资源价格偏低获得超额利润，这应该成为我们国家长期的一个国策，体现在税收上应该有很多调整。

　　谈到第三产业，我们的服务业为什么发展远不如制造业，为什么同样

汇率偏低，现在商品贸易是大大的顺差，而服务贸易是逆差？原因很多了，但是其中有一个原因，我们的服务贸易出口是不退税的，我们只有建筑业，人到境外给人家施工才给退税，我们不是以服务本身有没有出口来判断营业税的征收，而是以提供劳务的人所在地来判断，这是跟国际惯例很多不相适应的。在收入分配的调整上，我认为现在的力度也是不够的。在在我们国家地区之间的收入差距在拉大，我们的税收政策，包括分税制的政策，它的目标功能应该是缩小这个差距，但是事实上我们的政策，在很多的方面是在扩大这个差距。一个地区创造的税源由于某些税收政策的原因，税收被另一个地区征收了。我们称之为税收和税源的背离，这种现象目前在发展中，而且发展的趋势比较快，等于扩大了地区之间的收入差距。

　　地方之间的收入差距扩大，本身又引起了政府提供公共服务水平的差距。现在政府转移支付有三个手段，税收返还、一般收入返还、支出转移支付，目前来看税收返还的政策，完全没有缩小收入差距的功能。现在我们国家的统计，地区间差距拉大的速度在加快，缩小这个差距是财政的一个功能，税收上怎么缩小这个差距。

　　社会不同群体之间收差距也在扩大，我觉得从财政税收来讲，在市场一次分配环节应该是以效率为主。在二次分配环节，税收应有一定力度的调节收入差距的作用。到了支出环节，应该有政府提供公共服务的标准。这几项组合在一起，应该是比较符合市场的要求。如果在创造财富的环节，你要赋予很多的调节收入差距的功能，会影响效率。但是如果没有后面已经获得收入之后，通过税收来调节收入差距，再通过公共服务给低收入群体提供一个最基本的基础公共服务社会无法和谐，这几个方面应该相互、组合来实施，使得我国处理效率和公平的关系，可以在比较合理的情况下实现，既能够提高整个经济的效率，又能够促进社会的和谐。这样的组合方式，是比较好的。

　　我想在这十年中，这几个都算是比较重大的问题。现在比较乐观的是，就是我们已经确定了公共财政的方针，这个是01年培训班上，李岚清副总理做了系统论述。公共财政我们国家过去叫国家财政，有什么区别呢？有一个非常重要的特征区别，国家财政里，国家作为政府，在经济发展上要投入很多、管得很多，公共财政基本理论就是政府在经济发展里功能要缩小，而且它比较多的职能是要放在提供公共服务上，我们现在已经开始出现这样的变动，但是总的来看，在整个公共财政的大布局里，我觉得用于经济性的支出，比例还是相对比较高的。用于提供公共服务的支出，这几年增长了很多，像教育、卫生等等，但是仍然还是不足的。只要我们能够坚持公共财政的方向，然后随着整个经济的发展，随着财税制度的不断发展，我相信会出现一个比较合理的又能够提高经济效率、又能够促进社会和谐的财税制度。

　　这十年，可以说我们经历的过程给我们的思考，还是有一些值得总结，值得今后进一步研究和发展的。我说到这里，谢谢。