林伯强：能源价格改革是和谐社会的重要保证

　　

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　　林伯强，1957年出生。1990年6月，获美国加利福尼亚大学经济学博士，研究方向为国际贸易与金融、银行与金融、经济发展；1993年5月至2006年6月，亚洲开发银行东中亚部能源处，主任能源经济学家。2005年至今，山西大学客座教授。2006年6 月至今，厦门大学经济学教授，博士生导师。

　　4月9日-4月15日，新浪财经把一周的时间留给林伯强。----编者按

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能源价格改革是和谐社会的重要保证     4月11日  星期三

　　林伯强 厦门大学中国能源经济研究中心

　　和谐社会的基本要求是公平和公正。就能源问题而言，应当最大限度地化解和消除能源改革和发展中的不和谐因素，使全体人民共享改革发展的成果。能源行业问题很多，改革正在进行之中。应当考虑，在能源行业的种种问题中，什么最影响社会和谐？能源短缺，如缺电，会影响社会和谐，但已经得到解决；能源的环境问题也会影响社会和谐，但它是一个比较长期的影响，不是很急迫，因而相对温和。能源价格上涨应该是当前影响社会和谐的、最首要、最迫切的问题，因为它不仅影响着百姓的

生活质量，还关系到社会公平。

　　随着能源供需和环境污染问题日益突出，能源价格应该反映资源稀缺和环境治理成本。能源涨价的呼声越来越高。对需要掏钱的事，公众都很敏感，能源涨价牵动着老百姓的神经。事实说明，中国决策者对涨价也十分敏感。我们有时会看到这样的情景：先由媒体披露能源涨价，再由相关部门做出解释或者辟谣。中国媒体对能源涨价的极大兴趣，既反映了公众对涨价的敏感性，也说明了能源价格上涨对社会和谐的重要性。

　　能源涨价影响社会和谐

　　低能源价格政策会导致能源需求快速增长和能源效率低下，对能源供应成本造成压力。能源是一种商品，消费者应当按其供应成本和消费量付费。因此，能源改革和提价是必须的，是为了提高能源效率，为了今后能有较低的能源价格。但是，涨价是政府最不愿意做的事。只要能源价格由政府控制，公众就常理解为是政府在涨价而不是市场在涨价。能源行业基本上还是

垄断行业，每次改革提价都会受到公众的质疑，演变为多方“博弈”，政府都会被考验是站在哪一边。政府还很难向公众解释，能源价格是否一路涨下去，涨多少才够？

　　中国能源政策常常是政府宏观政策的延伸。经济增长和社会稳定的目标使得能源价格一直是能源改革的难中之难。目前，能源价格中补贴和交叉补贴普遍存在，如电力的城乡同价、工业电价高于居民电价、石油的

成品油价格倒挂，都是典型的价格补贴和交叉补贴。这种状况有历史原因，也和能源价格改革艰难缓慢有着直接关系。能源既是生产资料又是消费资料，既影响经济增长和就业，又影响百姓生活。能源企业基本上是国企，又是垄断，在目前的能源价格机制下，赚的是国家低能源资源税的钱，赔的是为国家承担社会责任。然而，正是这种将企业行为和政府职能“捆“在一起的价格机制，使政府无法弄清楚企业的效率，使能源企业可以逃避政府的效率监督，也使公众无法理解能源价格的高低。

　　这种“捆“在一起的价格机制正是能源问题复杂化的关键。如果从能源资源稀缺和环境治理成本来看，中国的能源价格应该比现有的市场价格更高。首先，对于能源价格如何形成，业界人士都不太清楚，老百姓更不明其理。由于能源行业收入较高，公众对每一次价格上调都不理解，都觉得吃亏。常常是老百姓付了低价却还报怨，能源企业说赔了却还赢利。其次，能源行业的企业既是垄断的又是国有的，公众常常以企业是否已经到了非涨价而无法运营的地步为由而提出质疑，认为即便是到了这一步，能源企业也应该从改革自身分配机制入手，而不能把增加的生产成本全部转嫁到消费者身上，这是社会公平的问题。因此，能源价格改革会导致能源价格进一步上涨。但是，现代生活中的许多能源产品接近于生活必需品，需求弹性很小，不透明且过快的能源价格上调会影响社会和谐。

　　提高能源效率是少涨价或者不涨价的唯一途径

　　从目前的供需情况看来，除了提高能源使用效率之外，已经没有其它办法能避免能源价格持续走高。中国的能源效率还远远低于发达国家。调查表明，中国8个主要高耗能行业的单位产品能耗平均比世界先进水平高47%。低能源价格鼓励了企业去购买能源效率低的设备和技术。目前，中国出口对国内生产总值的贡献率约37%，但却是以低增加值和高耗能的方式实现的。应该说，提高能源效率的空间很大，困难的是如何提高。比如，短期提高能源效率最有效的办法是提高能源价格，但能源价格上调可能影响社会和谐。因而，能源改革常常面临两难的选择。

　　许多人认为，中国的能源行业生产效率低下，收入过高；与国际同行相比，技术进步缓慢、竞争能力不强。相对于国内其它行业的国企，能源企业收入较高是实际情况，但认为生产效率低下，与国际同行相比竞争能力不强，则不应该。例如，电力行业的大多数装机是近几年新增的，许多技术指标都达到国际水平，发展迅速，技术进步也比较快。问题还是出在价格机制上。目前的价格机制使能源企业承担了政府职能，因而无法同国际水平具体比较，也无法对能源企业的效率客观衡量。就能源行业来说，打破垄断是相对的, 如输配电网，属于自然垄断，只能在一定范围内引入竞争。要提高行业效率，就必须政企分开, 使能源企业转变为依靠改善管理、技术创新、提供优质服务来提高赢利，而不是老在能源价格上打主意。

　　民营和外资的参与、提高行业效率是能源行业改革和可持续的重要保证。民营和外资参与商业化经营管理，可以提高能源企业的运营效率，降低能源成本。能源行业改革则是吸引民营投资的必要条件。能源改革使许多经济转型国家的能源行业比较成功地吸引了民营投资者，中国也应该能够在能源行业切实地增加外资和民营参与。外资和民营参与除了可以减轻政府的财政负担，还可以作为新的资本来源。民营企业和外资的进入会为这个行业设立一个经营底线和必要的财务纪律性，这可以改变目前能源行业的一个根本问题，即国有企业一家独大，越做越大。国企高度集中是能源行业许多问题的根源。很难判断国有企业的经营底线在哪里，一个没有经营底线的行业是没有效率的。民营企业和外资的参与，除了作为资金来源，还是提高行业效率的必要手段。

　　能源价格改革构建和谐社会

　　构建和谐社会，能源价格必需改革。既要强调与国际接轨的原则，又要尊重中国现阶段国情，如果目前在价格水平上仍不能国际接轨，可以在价格机制上下功夫。建立合理透明的价格机制，可以在不提高或者少提高整体能源价格水平的条件下进行。因此，作为能源价格改革的第一步，可以先建立一个合理透明的价格机制：就是将补贴和交叉补贴从价格中剥离出来，从能源企业的“暗补”转变为政府的“明补”，这可以在不大幅提高某一能源整体价格水平的前提下做到，还可以使能源价格与国际接轨，能上能下。必要时，还可以用特别基金来稳定能源价格，避免大幅度波动。

　　能源价格必须升高，以反映能源供应成本，鼓励节约用能。但考虑到承受能力以及社会和谐，可以暂缓或逐步小幅提高能源价格。其次，因为在现阶段能源企业是垄断的，市场机制尚未健全，能源价格改革有其阶段性和渐进性。最后，中国是一个转型的发展中国家，对于能源，在市场定价和其他社会目标之间必须有一个平衡点，这就是政府能源补贴的合理性。当然，任何补贴都应该是透明的、设计合理的和过渡性的。不透明或设计不当的补贴会进一步扭曲市场，影响能源行业效率。保证低收入居民的基本能源消费是政府的责任。通过合理设计补贴，把能源企业的“暗补”转变为政府的“明补”，可以防止富人搭穷人的“便车”。

　　对于能源企业来说，一个合理透明的价格机制可以将企业行为和政府行为分离，使能源行业的效率提高得到比较公正的评价，改善管理和技术创新得到合理回报。对于民营和外资来说，一个透明合理的能源价格机制及政企分开是公平竞争的开始。从能源企业的“暗补”转变为政府的“明补”，还可以使能源按供应成本收费，减少商业运行的不确定性。

　　对于消费者来说，透明合理的能源价格机制可以让他们知道价格形成的每个环节。比如对油气价，可以调高到目前的国际价格，但是要加大对石油开采资源税的征收。政府以此来补贴应该受到补贴的消费者，并明确告诉他们，在能源价格形成的各环节中，哪些是由财政补贴的，补贴了多少。这样，公众就可以清楚能源垄断企业的利润来源和利润是多少，从而就能够接受价格上涨的事实。我们都认同价格是由供求关系决定，在能源需求日益增长、供应日趋紧张的情况下，能源价格走高是合理的。那么，透明合理的价格机制可以在避免今后的能源涨价中，公众依然认为自己是受害的“沉默的大多数”。

　　对于政府来说，一个透明合理的价格机制可以理顺价格结构，把供应成本和补贴核清楚，让能源企业按供应成本定价，对消费者按需要补贴。对垄断的能源国企进行比较有效的监督，也可以通过区别补贴来提高补贴的有效性。透明合理的价格机制还可以完善能源价格听证，有助于消费者的参与。目前的价格听证还只是一个程序，结果没法使人信服。只有在充分反映成本、透明合理的价格机制下，涨价的理由才可能使公众信服。