李小平：建立和谐社会进程中的和谐人口政策探讨

　　李小平，中国社会科学院人口研究所副研究员。1982年于北京大学经济系学习，获学士学位；1984-88年于美国俄亥俄州立大学社会学系和经济系学习，获经济学硕士学位；1988-2002年于中国社会科学院人口研究所从事人口与经济理论与政策研究。主要从事人口经济问题的研究，内容主要包括：生育经济学理论、人口与生育政策、老龄人口与老龄化问题、劳动力市场、产权问题及国企改革、政治理论与政治体制改革等。

　　4月2日-4月8日，新浪财经把一周的时间留给李小平。----编者按

建立和谐社会进程中的和谐人口政策探讨     4月5日  星期四

    李小平/文

　　《建立和谐社会进程中的和谐人口政策探讨》

　　----生育控制、城市化、地制改革、社会保障四位一体方案

　　近几年来，以人口老龄化或人口结构等问题为由而主张调整或放宽生育政策的声音不绝于耳。笔者已撰文对这种缺乏经济学、人口经济学、人口技术经济学和福利经济学依据的主张进行了批驳(李小平，2001-2004)。令笔者感到欣慰的是，关于近阶段生育政策如何走向的争论，最终以中央政府的明智抉择为终结。中华人民共和国国家人口和计划生育委员会主任张维庆在2006年初召开的全国人口和计划生育工作会议上强调：“十一五”时期，我国将坚持稳定现行生育政策不动摇，下最大力气做好稳定低生育水平工作(《人民日报》2006年01月09日第十一版)。

　　在人口政策阶段性方针明确确定之后，对人口学界和有关决策部门来说，剩下的关键问题就是如何在建立和谐社会的大政方针指导下，不断寻求既能有效控制人口增长又能直接造福于更多人群的人口对策措施。关于这类措施，笔者已在若干文章中进行了探讨(李小平，1990-2004，)，并且十分兴奋地盼来了中央政府在2004年出台了对农村独生子女和符合计划生育的双女户进行养老奖励扶助的对策措施。本文拟在已往提出的对策和现有政策措施的基础上，进一步提出一个四位一体的人口经济与社会对策方案，以求加速实现人口零增长的进程，也就是削减人口峰值。

　　一、四位一体对策方案的具体内容

　　1. 加大对一女孩户的奖励或保障力度

　　近些年来，为鼓励放弃计划内二胎指标，地方政府已根据当地的具体情况和财力采取了一些措施，而中央政府2004年开始实行的对独生子女户和符合计划生育的两女孩户的养老保障扶助措施则产生了更加有力和深远的影响。笔者2005年10月在四川和甘肃贫困地区调查时发现，由于对独女户和符合计划生育的二女孩家庭实行养老扶助制度，产生了两个重大的效果。其一，促使了更多的一女孩户放弃或打算放弃计划内二胎指标；其二，遏制了计划生育二孩的家庭对二孩进行性别选择的冲动，十分有助于缓解出生性别比问题。相当比例的被调查者表示，虽然希望再生育的是一个男孩，但由于性别选择的同时就意味着失去两女孩所能享有的养老奖励扶助，从而在二孩性别上将采取听其自然的态度。

　　在目前养老奖励扶助措施的基础上，我认为，中央政府可以在近期内出台以下措施：1)承诺保送独女上高中或中专；2)对独女家庭三口之人实行大病医疗保险；3)将一女孩户的养老奖励扶助金提高到两女孩户的150%之水平；4)优先全部免除领证独女家庭孩子义务教育期间的一切费用；5)对政策允许生育3个孩子的家庭，用3-5千元的一次性奖励鼓励更多的人放弃三孩。

　　重男轻女的观念在不少农村地区还没有彻底转变，现实生活中这种观念也存在一定的客观依据。采取加大对农村独女家庭的奖励扶助力度，既有现实与长远的合理依据，又可以加速生育观念的转变，更有助于减少超生多育从而加速人口零增长的进程，无疑是利国利民从而推进和谐社会建设的重大举措。

　　2.将独生子女特别是一女孩户优先转为城镇户口

　　在目前的城乡户籍制度下，可以考虑将已在事实上成为城镇常驻人口并且夫妻双方都有稳定职业且只有一孩的农村籍劳动力优先转变为户籍意义上的城镇居民，并使其在所有方面享有同原城镇居民一样的待遇。这会进一步促进更多农村家庭只生一个女孩的决心。在指标分配上，可以考虑每10个指标中分配3个给独子户，7个给独女户。

　　在具体操作上，可以规定以下的申请资格条件：1)年收入不低于当地的平均水平；2)属于合格的纳税人，并且纳税水平不低于当地就业人员的平均纳税水平；3)有稳定并不低于平均居住条件的住所；4)孩子在居住地幼儿园或学校入托或上学。

　　国家可以确定一个全国每年度的总量指标，然后根据各省的情况分配给各个省份。各省再根据各市县的自报数额在进行权衡后将指标下分。如果各市县符合条件的申请人的数量超过了规定的指标数量，可以采取抓阄方式定夺，也可以采取较为复杂的积分方式。当采取积分方式时，各地方政府须根据当地情况制定一个适应本地情况的细则项目积分表，根据此表计分结果从高分开始按分数序列进行定夺。

　　3. 允许转为城镇户口的原农村家庭将土地转让

　　目前一些进城后的农民特别是一些已有稳定工作的农民对承包土地的处置办法主要是由亲属耕种或租给他人耕种。但从长远看，目前这种转包土地的方式恐怕并非长久之计。人无恒产，便无恒心。关于农村土地制度今后究竟怎么办一直存在着争议。我以为，从稳定与发展两方面平衡兼顾的原则出发，可以考虑以一土两制的方式逐渐向农村土地最终民有化过度。具体说，就是让那些已正式转为城镇户口的原农村家庭承包的土地可以转让，这一部分转让的土地从此就为购买者所拥有，也就是不再属于集体所有。

　　与将土地退回给集体重新由其他农户进行承包相比，这种转让方式有以下优点：1)避免了重新进行承包中可能出现的矛盾纠纷甚至腐败因素；2)土地将得到更加有效的保养和利用；3)土地将会向有实力和善于经营者的手中聚集，有助于提高土地的产出率；4)有助于促进农村自身地域间的内部人口流动，推进农业人口在农村地域间向着更加合理的方向进行再分布；5)形成了自发的土地市场价格，有助于农村承包的集体土地在征地中参照市场价格来实现合理的利益。

　　在中央政府无意采取一土两制的方针下，那么转为城镇户口的家庭所承包的土地可以有两个选择，一是退回给集体，二是继续保留承包权。在这两个方案选择中，我以为允许其保留承包权为好。这样一可以避免退回集体后的再承包所造成的麻烦，二可以为政府提供社会保障金积累，也就是将其转租所得收入转为社会保障资金。具体操作上可采取如下措施：转包时须鉴定合同，租用者根据合同所定租金数额直接上缴社会保障部门并划入出租人的个人社会保障帐户。

　　4. 将转让土地的收入转化社会保障金

　　如果允许土地转让的话，那么，转为城镇户口的农村家庭转让土地所得的收入，可以分为两部分。一部分进入个人名义社会保障资金帐户，一部分转为中央政府的社会保障资金。由于不同地域人均承包土地数量不一，且土地价格差别很大，中央政府可以确定一个进入个人帐户的数额标准，超过这个标准的余数上缴中央财政作为中央政府的社会保障资金。进入个人名义帐户的资金应全部作为养老保障资金，由该家庭所在地方政府根据现有办法管理。其他社会保障按目前的城镇居民的相同方法对待。

　　从发展的角度看，参照美国实行联邦政府统筹养老的做法，中国似也可以考虑早日实行养老保障资金由中央政府统筹。有一种观点认为，中央政府统筹养老保障有利于国家的稳定，增强中央政府的权威性和国家的凝聚力，有利于克服地方分裂主义势力的影响，我以为这种见解是很有道理的。在建设和谐社会的进程中，在发展和完善社会保障方面的指导方针应该是逐渐消除公民因所处地域不同而形成在享受社会保障的重大差别。由中央政府统筹养老保障资金，无疑是实现这一目标的最有效的方式。

　　另外，即便在社会保障未及实行全国统筹的现状下，转让土地的收入也可以考虑全部上缴中央财政作为全国社会保障资金，以更有利于中央政府填补某些省份社保资金缺口的能力。

　　二、关于所谓的养老保障资金短缺的问题

　　有些因老龄化顾虑而主张放宽生育政策的学者，常常用有些发达国家的低生育率和养老保障金紧张来说事，这是绝对站不住脚的。低生育率的发达国家几十年来都是经济上不断增长和人均收入不断提高的国家，并没有因为低生育率而导致经济总量下降。因此，所谓养老金缺口实际不过是社会再分配政策方面的不合理所致，这种再分配政策方面的问题表现在两个方面，一是非老年群体占用了本可以用于老年人的社会资源；二是部分老年群体不必要地占用了本可以调剂给其他老年群体使用的资源。

　　在美国用不到3亿人口创造出10多万亿美元国民生产总值而中国13亿人人均国民生产总值只有一千多美元的强烈对比下，没有比一边强调中国要发挥劳动密集型优势又同时主张中国放宽生育政策来防止所谓老龄化危机或减轻未来的所谓养老负担更可笑的所谓学术研究成果了。“霹雳一声震天吼，人口老龄化君莫忧。现代化生产靠科技，拖拉机能顶百头牛”。所谓现代化，其重要标志就是用更多的机械和自动化设备代替人力来生产财富或提供服务。对人口过多劳动力大量过剩的国家来说，人口老龄化过程其实就是一个逐渐减少人口过多和劳动力过剩的过程，也就是不断在各个领域用资本密集型生产替代劳动密集型生产的过程。一个开着拖拉机和收割机耕种100亩土地的农民和10个用牛分别耕种10亩土地的劳动力哪个可以为社会提供更多的养老金呢？如果主张用放宽生育政策来缓解所谓老龄化的人口学者面临两个选择，一是选择用拖拉机和收割机来耕种100亩地并提交50%的土地收入作为社会养老保障金，二是选择用牛耕种10亩土地并提交20%的土地收入作为社会养老金，那么请问你们会选择哪一个？

　　在此文之前，笔者已撰文论述了在人口和劳动力过剩的状况下，加速人口老龄化也就意味着加速人均收入水平的提高，从而也就意味着在潜能上反而可以更有利于提高老年人口的养老保障水平(李小平，1990-2004)。到写此文为止，笔者尚未看到对这一见解的有说服力的反驳。毫无疑问，一个社会提供养老金的能力取决于劳动力人均劳动生产率而非劳动力人头数。一个劳动力人均年国民生产总值2万美元而需供养的老龄人口为40%的国家比一个人均国民生产总值5000美元而老龄人口为20%的国家更有利于老年人的养老保障水平。中国人口老龄化的进程必然是一个加速用资本密集型生产替代劳动密集型生产的过程，也就是加速人均国民生产总值提高的过程，从而也就是更有利于老年人福利的过程，也就是老年人和全体社会成员共同分享机器红利的过程。现行生育政策应继续坚持下去的道理就在于此。

　　三、城乡双二元的社会养老保障与服务体制

　　因人口老龄化顾虑而主张放宽生育政策的学者的另一个论据就是认为独生子女家庭不利于老年人的照料，有的学者甚至撰文主张要保持家庭养老这种珍贵的传统，这样的见解其实也是站不住脚的。笔者实在看不出家庭养老这种传统到底有什么珍贵之处。“百日床头无孝子”，古人早已有了精辟的结论。“墙头记”也讽喻了“痴心父母古来多，孝顺儿孙谁见了”。不知持此主张的学者在父母长期瘫痪在床的情况下是愿意自己亲自照料还是愿意请人或由专门的护理机构来照料？

　　亚当·斯密早就分析了分工产生效率。在养老服务上自然也不例外。试想，如果一个社会有1000万生活不能自理但有退休金可领的老年人需要照料，那么，是由那些工作着的儿女离开工作岗位而专侍父母更经济呢？还是实行集中起来由专业护理院护理更经济呢？

　　从发挥专业分工的优势与建设和谐社会两个基本方针出发，我以为中国未来应该积极推进一个可以被称为城乡双二元的社会养老保障与服务体制的普及。

　　1.城镇二元的社会养老保障与服务体制

　　城镇二元体制中的第一元是指对居家养老的老年家庭提供所须的资金和服务。绝大部分多数老年人在退休后的大部分时间内生活是能够自理的，绝大部分老人也有退休金收入。从而，对居家的老人群体主要须做两项工作：一是在财力上帮助那些在经济上困难的老年人，二是提供必要的家政服务。家政服务在劳动力大量过剩从而保姆市场价格和小时工工资低廉的情况下，可以由市场中的自发雇佣关系来解决。今后如果确实有必要政府出面的话，可以考虑设立居委会下属的专门性的独立核算的经营性服务部门。

　　城镇二元体制的第二元是集中养老，包括一般性养老院和老年人特殊护理院。养老院和护理院一般以商业性运作比较有效。各地政府可以采用预先申请的方式掌握每个年度希望进入养老院的老年家庭数量，据此作为审批养老院数量规模的依据，并根据申请建立养老院的投资机构的资质来确定入选者。政府可以像对宾馆确定等级那样将所审批的养老院分为若干等级，以适应不同经济支付能力的老年群体。养老院一般应包括对生活不能自理的老年人的特殊护理业务。此外，还可以成立专门的老年护理院专门收留生活不能自理的老年人。政府对集中养老的老年人的主要责任，应是在财力上扶助那些确实需要扶助的老年人。

　　2.农村二元的社会养老保障与服务体制

　　在相当长的一段时期内，农村能够生活自理的老年人的绝大多数无疑将采取居家养老的方式。由于农村邻里关系紧密，需要他人帮忙的家政事务大多可以通过邻里相帮来解决。政府对居家养老的老年人的主要任务是为经济困难者提供财力帮助。由于国家已确立了独生子和符合计划生育的双女户的养老奖励扶助制度，将来根据经济发展逐渐提高奖励扶助水平即可。老年人的最大花费还是大医疗费用，因此国家在对农村老年人社会保障的最大义务应该是逐渐提供医疗保障。在财力有限的情况下，应优先实行对独生子女父母的大病医疗保障。在未确立制度性保障的情况下，政府应对确有困难的独生子女父母医疗费用予以一定的补助。

　　农村第二元的养老保障服务应是在乡镇或一些适宜的村庄设立养老院或老年护理院，专门收留生活不能自理的老年人。这些养老院或护理院应以民间投资形成，国家可以给予一定的政策优惠。进入养老院或护理院的独生子女父母所需费用由政府直接支付给养老院或护理院，非独生子女父母费用由自己支付。除此以外，政府还可以审批一些纯商业运作的养老院，以收留那些虽然生活能够自理但确愿意进入养老院养老并有能力支付费用的农村老年人。

　　养老社会化是一个必然趋势，即使政府不出面参与，双二元养老保障和服务体制也是一个必然的结局。本文简述双二元体制的目的是为了表明，在人口过多劳动力大量过剩人均收入水平十分低下的背景下，人口老龄化其实是根本并没有什么值得顾虑的问题，从而力图通过放宽生育政策以相对增加人口总量的方法来缓解老龄化和减轻所谓社会养老负担的主张是根本没有依据和颇为可笑的。

　　参考文献：

　　张维庆(《人民日报》2006年01月09日第十一版)。

　　⑴李建新： 《中国人口：不能以追求减少人口数量为目标》，《人口研究》，2002年第4期。

　　⑶李建新：《文明冲突中的中国文明与人口：亨廷顿的文明冲突论及人口要素》，《人口研究》，2004年第1期。

　　⑷穆光宗：《独生子女家庭本质上是风险家庭》，《人口研究》，2004年第1期。

　　⑸曾毅：《继续提倡晚育，逐步适当放宽二孩政策：访曾毅教授》，《中国人口科学》，2004年第1期。

　　⑹李小平：《口老化与人口老化危机》，《科技导报》，1990年第3期。

　　⑺李小平："老年人口与国民收入分配"，田雪原主编：《中国老年人口经济》，中国经济出版社，1991年。

　　⑼李小平：“期望孩子交易价格的实证研究”，《中国家庭经济与生育研究》，中国经济出版社，1997年。

　　⑽李小平： 《外部性与过度生育----过剩人口成因的制度分析》，> ，2000第6期。

　　⑾李小平：《人类生活的美学问题》，> ，2001年第10期。

　　⑿李小平：《生育控制与逆人口投资：人口过剩条件下人口与社会经济问题的综合治理》，《市场与人口分析》，2002年第2期。

　　⒀李小平：《进一步降低生育率的必要性和可能性》，《人口研究》，2002年第4期。

　　⒁李小平：《加速解决三农问题的人口战略与对策-从开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作说起》，《古今农业》，2004年第2期。

　　⒂李小平：《论中国人口的百年战略与对策：生育控制与农村人口社会经济问题的综合治理》，《战略与管理》，2004年第4期。

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