党国英：户籍改革应该避免浪漫主义

    我们国家因为一些历史原因(包括我们的错误)使大部分农民处于半失业状态，要他们与充分就业人口一样获得相同的保障是不现实的，从短期看，在暂时保留有差别的社会保障支持的同时，要确立基本公共服务平等的制度

　　中国观察之党国英专栏

　　据媒体近日披露，公安部重申将以具有合法固定住所为基本落户条件，调整户口迁移政策。这是令人欣喜的消息。

　　现行人口登记制度的最大弊端是有失社会公正。现代文明社会赋予公民自由迁徙的权利，这项权利的主旨是公民可以自由地选择就业和生活的目的地。一个人一旦决定在某地生活或工作，并在这个地方取得合法固定住所，就应该与当地公民一样享有平等的各项社会权利，并平等地获得当地政府的基本公共服务，而人口登记只是对公民的这项权利的确认而已。

　　显然，现行人口登记制度未能帮助公民确立其应有的权利。户籍登记改革的焦点实际上集中在公民向大城市迁移方面。我国许多小城市或县域的城关镇早已放开了户籍登记，农民向这些地方迁移受到了地方政府的鼓励。只是一些大城市拥有较高的公共福利水平才设置了种种的进入门槛，这些门槛在限制农民在大城市落户的同时，也限制了小城市居民。

　　如果要落实目前公安部改革的思路(也大略是笔者近年来所呼吁的改革思路)，“合法固定住所”这一概念需要廓清。一般来说，由当地政府的建设规划或其他相关法规所承认的住房就是合法住房。政府应该对住房的容积有规定，并最好建立一个“标准住房”的概念。例如，20口人不能全都声称某30平米的套房是自己的“合法住房”。“固定”一词也需要定义。一家人不能在某套房屋中住一周后再移居到违章建筑中，然后申请登记为这套住房的合法居住者。居民是否拥有某套住房的产权或者租住一套住房的时间长短，将是判定“固定住所”的重要依据。显然，公安部只适合作出原则性的规定，而对“合法固定住所”的具体认定可由各地城市政府自己做主。各城市政府对“合法固定住所”的不同认定，将形成各城市的不同的“准入门槛”。

　　仅仅将“合法固定住所”作为不同城市的“准入门槛”有其一定的公正性。这个标准不再区分迁徙者是否为农业人口，任何人或家庭只要取得“合法固定住所”就将登记为某城市居民。这无疑是一个进步。按我的估计，依据这个改革思路，我国现有进城农民及其家庭成员中大约有20%可以很快获得城市居民登记；而原来拥有城市户籍的人口和现在留居大城市的大学生也基本可以在他们工作和生活的大城市获得户籍登记。如果再有其他配套改革措施出台，还会有更多的农民陆续获得大城市的户籍登记，但这些配套改革措施出台需要一个过程。

　　由“合法固定住所”产生的“准入门槛”有无不公正性？不能说完全没有，但要消除其中的不公正性需要一个过程。我国至今还没有实行全国统一的社会保障制度，社会保障标准甚至在一个省内部也不统一；各地城市政府对某些社会保障项目的补贴水准也不相同。这种状态存在的原因是我国不同地方的劳动生产率和居民收入有很大差别；特别是相当一部分农民处于半失业状态。在这个背景下，一些城市政府只能针对特定人群提供标准较高的公共服务，一旦放开服务限制，城市政府的财力不允许，也有失公正。例如，如果没有“合法固定住所”的限制，一个边远地区的每年只劳动3个月的农民可以“自由”地登记为上海市的户籍居民，那么，有理由相信上海将接纳数亿新增人口，其后果是上海公共财政的崩溃。

　　理性的户籍登记改革办法应该避免浪漫主义。中国是一个大国，各地经济发展不平衡，要在全国建立标准划一的公共服务体系，给每一个公民提供完全相同的社会保障支持，目前还难以做到。特别是我们国家因为一些历史原因(包括我们的错误)使大部分农民处于半失业状态，要他们与充分就业人口一样获得相同的保障是不现实的。这种情况下，就要正确对待“准入门槛”这个事情。如果用激进的态度要现有大城市居民给农民“归还历史欠账”，改革就很难进行下去。

　　其实，有了正确的改革思路和一些配套改革措施，一些难题的解决也不会很慢。从短期看，在暂时保留有差别的社会保障支持的同时，要确立基本公共服务平等的制度。例如，目前在全国范围里特别是在农村地区推行最低生活保障制度，就体现了一种基本公共服务平等的性质。这种保障不论“门槛”里还是“门槛”外，都要实行。要注意，这里讲的是“基本”，而不是“全部”。从长期看，我们可以更乐观一些。目前提出的改革思路会使得“门槛”相对高度越来越低。随着农民进城落户的数量越来越多，农村留下的人口数量越来越少，农民的经营规模会提高，半失业状态就会逐步变成充分就业，农民的收入就会提高，那时，地方政府就会提供城乡统一的公共服务支持，甚至会向农民提供更多的公共服务支持，农民也不会大规模要求进城落户了。　(作者系社科院农业发展研究所研究员)