欧阳日辉：治理行政性垄断需要两只手

　　3月28日，国家发改委透露重要政策信息，电信、铁路和民航要放宽市场准入，引入竞争机制，这意味着垄断行业的大门正要渐渐打开——

　　欧阳日辉

　　当前，改革行政性垄断行为，对创造公平的市场经济环境，转换经济增长方式，调整经济结构，促进国内消费，发展第三产业，促进经济又好又快发展具有重要意义。最近，中国(海南)改革研究院公布的调查研究结果表明，垄断行业改革进程在这次调查中得了最低的评价，66.28%的被调查者认为该项改革没有进展，反垄断的呼声日益高涨，特别是反我国特有的行政性垄断成为改革攻坚的重要任务。

　　转轨时期中国的垄断主要是行政性垄断

　　近年来，国有重点企业利润越来越集中到少数的垄断性行业领域。据

财政部最新公布的数据显示，2006年全国国有企业累计实现利润1.1万亿元，同比增长19.7%。全国国有企业的利润构成当中，垄断行业占据绝对比例，仅中石油一家企业，2006年就实现利润总额1856亿元，占全国国有企业实现总利润的16.87%。国资委数据显示，2006年前5个月，石油石化、电信、电力等8个行业实现利润2848.1亿元，占国资委名下的451户国有重点企业实现利润的85.9%。

　　一般认为，垄断可以分为市场垄断、自然垄断和行政性垄断。转轨时期中国的垄断主要是行政性垄断。行政性垄断是政府运用各种行政手段构筑进入壁垒，维护本系统、本行业、本地区企业的垄断地位，甚至用某些法规将其合法化。

　　我国行业垄断背后普遍是强大的行政性垄断在支撑，即便是一些表面上看起来属于市场垄断和自然垄断的现象，实质也是行政力量介入或操纵的结果。

国家发改委最近公布的“2006年中国居民收入分配年度报告”指出：垄断行业中的企业凭借对关键资源的独自拥有或政府赋予的排他性地生产某种产品的权利，可以不用平等地参与市场竞争，借助自身的垄断优势获得高额垄断利润。

　　行政性垄断的成因和危害

　　行政性垄断产生的根本原因是，行政管理体制改革大大落后于经济体制改革，政企不分、政资不分、政事不分的问题没有得到根本解决。据中国(海南)改革研究院调查表明，2006年年初被定为改革攻坚之首的行政管理体制改革尚未破题。行政管理体制改革滞后强化了权力直接管理经济的状况，导致权力与经济密切结合，从而使得行政性垄断广泛存在。

　　行政性垄断主要表现为地区性行业垄断、行业性行政垄断、政企不分形成的行政性公司、强制交易。具体表现为，政府部门设立市场壁垒，实行市场准入限制，对不同所有制企业实行歧视性对待，政府部门出面实行卡特尔定价，对公共资源实行垄断等。与其他垄断形式相比，行政性垄断的一个最为显著的特征就是政府部门以规章制度、行政命令的形式维持着这些行业的垄断地位。我国大多数经济立法是由行政主管部门起草，同时又由它们负责法律的解释和具体实施，于是便出现了某些部门利用立法手段为本部门谋求利益的局面。

　　行政性垄断作为我国经济转轨时期的伴生产物，对社会主义市场经济的危害日甚，甚至使我国的改革步伐举步维艰。在政治上，一定程度地影响了我国政府或其授权部门的名声，不利于政企分开和转变政府职能，还导致行政权力滥用，为腐败提供了滋生的温床，甚至抵制中央的改革政策。在经济上，破坏了初步培育起来的市场机制和自由公平的市场竞争秩序，使社会资源不能合理和优化的配置，不利于提高我国产业和企业的国际竞争能力，不利于全国统一的市场体系的健康发展。在社会上，它们采取官商勾结行为在推动价格上涨方面有恃无恐，严重损害消费者的利益，对暴利行为和投机行为起到了推波助澜的作用。

　　出路在于行政管理体制改革

　　改革开放以来，我国反垄断的重点一直放在行业垄断改革方面。目前，反行政性垄断是我国反垄断和建立市场竞争秩序的关键和重点，是我国建立社会主义市场经济体制过程中的攻坚任务。2006年6月末，列入立法规划达12年之久、数易其稿的《反垄断法(草案)》首次提交全国人大常委会审议。

　　行政性垄断既然是我国经济改革过程中出现的问题，就必须通过深化改革来解决。采取经济、政治、法律等手段并用，对行政垄断进行综合治理。加快制定出台《反垄断法》，为治理行政性垄断提供法律依据；推进行政改革，消除产生行政性垄断的制度根源；设立统一、独立、权威、专业的反垄断机构，保证反行政性垄断的法律法规得到有效执行；促进市场发育，尽快建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

　　治理行政性垄断必将是与行政体制改革相始终的。行政性垄断归根底是一种滥用行政权力的行为，应主要通过推进经济体制改革和行政管理体制改革来解决。反行政性垄断绝不是一种简单的反对，而是既要有效发挥政府的主导作用，又要防止政府干预经济造成行政性垄断，市场作用和政府作用在反行政性垄断中都同样重要。因此，国家要厘清经济发展中政府与市场的关系，对政府职能有一个清晰的定位，合理界定垄断范围，减少行政审批和公共权力对资源配置的主导，高度重视反行政性垄断的制度建设，推进改革决策的民主化、公开化和制度化。

　　治理行政性垄断的目标是建立转轨经济中的有效竞争市场结构模型。反行政性垄断不是目的，其目的是创造一种激励机制，促进经济体制转轨和经济又好又快发展。促进竞争，也不是展开完全的、无限制的竞争。在我国进行经济体制转轨的过程中，我们要鼓励竞争，引入竞争机制，制定有效促进竞争的政策，但要将竞争限制在一定的程度内，是一种将竞争的基本优势和垄断的有限优势有机结合，垄断和竞争各以其独特的机制和方式在资源优化配置方面发挥着互补作用。

　　(作者单位：中央财经大学中国发展和改革研究院)