◎ 王元京

　　在中国加入WTO之前，我国的一些产业尤其是关键服务业一直对外资不予开放。中国加入WTO之后，高新科技、采矿业、交通、能源、金融、保险、证券、电讯、教育、文化等关键性产业对外资进入的限制与壁垒有所减少，外商投资企业开始逐渐在关键性产业加大投资。从2004年外资投资增长行业结构可以看出，目前，我国外资投资增长最快的行业有采矿业、大型设施制造业、高科技制造业、金融保险业、教育等等。外资在关键性产业领域的投资呈现加速趋势。 　　　

　　产业安全尚不足虑 　　

　　不过，根据我们的分析，外资在关键性产业投资不会引起产业安全问题。拿近年来大家担心比较多的制造业来说，外资在重大制造业投资并购并无产业风险。 　　

　　按照影响国家产业安全的程度可以把制造业划分为重大制造业如军工行业、石油石化行业、装备制造业、钢铁、汽车、有色金属、化工等行业与一般制造业两大类。我们认为，只要重大制造业保持国有经济的控制力，就可以从根本上保障产业安全。 　　

　　多年来，尽管外资投资方向分布较广，但大部分资金集中在制造业“扎堆”。从商务部公布的2004年的外资投资统计表可以看出，2004年外资直接投资项目数达到43664个，实际使用资金606亿美元，其中制造业430亿美元，占比70.95%，制造业依然是外资投资的重中之重。 　　

　　重大制造业不存在产业安全问题。2004年石油加工行业外资数量占比8.3%，总资产占比12.7%；黑色金属冶炼及压延加工业外资数量占比10.3%，总资产占比12.1%；化学工业外资数量占比14.9%，总资产占比20.9%；有色金属冶炼及压延加工业外资数量占比10.3%，总资产占比12.1%；通用设备制造业外资数量占比13.3%，总资产占比23.7%；专用设备制造业外资数量占比15.2%，总资产占比18.6%；交通运输设备制造业外资数量占比16.1%；总资产占比32.6%；通信设备、计算机及其他电子设备制品业外资数量占比51.0%，总资产占比67.3%。说明直接影响产业安全的支柱行业，外资参与程度还较低，还没有影响到我国的制造业的产业安全。 　　　　　

　　利用外资的积极效应 　　

　　金融业的对外开放，至少获得了两大收获。一是充实了极为短缺的资本金，二是对中国金融业的人才培养起到了推动作用。外资进入金融业之后，在中国金融领域实施了一整套的“人才本土化战略”。从表2可见，美国林肯集团、美国国际集团、美国商练、德国安联、纽约人寿、新西兰塔澳集团投资与国内名牌大学合办各类金融保险专业，促进我国金融人才资源的成长与人才队伍整体素质的提高。　

　　同样，通过多年的对外开放，外资在制造业领域特别是重大制造业领域进行的投资并购活动具有很多积极效应。 　　

　　我国装备制造工业具有规模大(2004年我国现有规模以上装备制造企业5.5万家，从业人员1500万人)、门类多(按照有关产业划分标准，我国装备工业共有186个门类)、地位显著(2004年实现工业产值5.1万亿元，增加值1.4万亿元，利润2650亿元)、效益低下(与国外同行相比综合效益不高)的特点。因此，需要通过对内对外开放强身健体，提高自身的创新能力和竞争能力。 　　

　　在装备工业的体制改革中，原部属装备制造业的大量企业多数放到地方，地方政府财力不足，老国企严重缺乏技术改造与研发资金，使得我国装备工业与发达国家差距不断拉大。随着对外开放度的加大，通过采取出让市场、出让股权、出让品牌等方式引进外资，逐步改变了装备工业负债累累、资本金严重不足的状况，提高了自我发展与扩张的能力。这个变化固然不能都归结为外资进入，但是外资作为战略投资者的作用不容低估。 　　

　　多年来，装备工业存在重引进轻消化吸收问题，在某些领域陷入“引进-落后-引进”的恶性循环。通过引进外资给中国的科研院所和企业带来学习、掌握和模仿先进的技术工艺、管理经验的机会，给中国国内企业进行模仿性创新创造了条件，给装备工业带来了国际先进技术和技术投入，增强其技术创新力量，不断提升产品的科技含量和附加值，享受技术扩散的溢出效益。 　

　　利用两种资源，开拓两个市场是我国经济发展的基本战略。大量外资的进入，带进了大量的技术、管理经验、市场渠道以及可以称为“配置资源能力”的各种生产要素，与中国的成本较低的劳动力相结合，在较短的时间内扩大了中国的国内和国际市场空间。近年来我国装备工业产品(包括汽车)的出口大幅度增长，一个重要原因就是外资直接投资(包括并购)的三资企业的出口能力不断扩大。因此，可以说外资扩张在开拓中国的国内外市场方面功不可没。 　

　　借鉴国际经验，把握关键底线

　　我国应当按照国际惯例，在关键性产业领域对外开放度上作认真的把握与掌控，制定出一整套最低安全线。

　　(一)绝对控股是保护我国产业安全的底线 　　

　　从国际投资法的角度来看，全世界主要国家的投资壁垒均设置在关系国计民生与国家命脉的产业领域，即矿产资源开发、电力、交通邮电通讯基础设施、金融、传媒等关键服务业，各国往往把禁止独资与绝对控股作为关键性产业吸引外资的先决条件。这些条件主要体现在二个方面： 　　

　　1.在关键性领域必须保持东道国企业的绝对控股地位。俄罗斯规定，对于稀有的、战略性矿产项目不排斥西方资本进入，但必须在俄政府的监控之下。俄方控股不低于50%。 俄政府短期内无法加大对资源开采业的投资，引入外资将为国家经济发展和结构调整提供有益补充，但前提是外资不能在俄油气领域占据主导地位。这一思想在俄重新制定的《矿产资源法》中有所体现。该法规定，地矿资源使用者只能是在俄合法登记的法人和自然人，外国公司不能直接参与矿权拍卖：外国公司必须在俄注册子公司，并与俄本国企业组成行业集团(且俄资占股不能少于51%)，才能获得参与权。

　　马来西亚规定，在银行领域，外资股权不得超过30%的限制。

　　瑞典规定外资不能拥有矿山、油田、农田、森林、水资源等自然资源，也不能持有拥有上述自然资源的其他公司的20%以上的投票股权。

　　日本上世纪60年代加入经济合作与发展组织，参加“资本移动自由化公约”以后，日本在一个较长时期内，对于外资参与合营企业的股份超过49%者，很少给予批准。即使到开放程度加大的1976年，允许某些非限制性行业外资100%独资。但在限制性领域比如金融电信领域，从未允许外资独资或者合资控股。

　　根据国际经验，我国对关键性产业的外资并购必须进一步明确并提高准入门槛，加强股本限制。在过去有关的外资并购政策中，外资并购主要依据《外商投资产业指导目录》，但《目录》中的鼓励外商投资项目中，尤其是竞争性领域，大多没有股本比例限制，也就是说，外资并购这些行业的企业都不受股本结构限制。因此，我们看到一桩桩行业排头兵企业的并购案，恰恰都发生在这些鼓励类的竞争性行业里，这显然是政策的漏洞。利用股本比例进行限制，不仅一些涉及国家安全的关键性行业要有，对竞争性行业的外资并购也要有，如果一个行业都缺乏股本结构限制，必然造成过度并购，“行业通吃”，也就造成了产业不安全。 　　

　　2.保持必要数量的国有股。澳大利亚政府拥有澳洲电讯公司51.8%的股权，私有化公司持有剩余的股权。单个外国投资者在该公司拥有的股权不得超过私有化股权的5%，累计外国股份不得超过私有化股权的35%。也就是说，外资进入电信行业不能动摇国家股的地位。以上例证可以说明，对于关键性产业而言，不仅任何时候均应当保持以我为主，而且要把外资的投资股权限制在不至于危害国家安全与产业安全的范围。

　　(二)把关键性领域发展的控制权与有效管理纳入国家集中管理范围 　　

　　从管理制度来看，为了避免外资进入关键性领域的审批程序中出现管理多头、政策真空、损害国家对关键性产业部门必要的控制力，一些国家把关键性行业的控股权与控制权纳入政府特别是中央政府掌控范围，设置了重大外资投资审查制度，成为保护关键性产业安全的关键条件。 　　

　　1.成立外资重大投资的审议与调查机构。日本是有效引进外资与维护产业安全结合较好的国家。为调查、审查外国投资有关重大事项，日本在上世纪60年代设立外资审议会，作为大藏省的附属机构。外资审议会由15名以内的具有学识经验的委员组成。国家行政机关，依法令规定，对外国投资者的重大投资及有关企业活动，准备许可、批准及作其它行政处分时，必先提请大藏大臣征求外资审议会的意见(但情节轻微者，不在此限)，在作出行政处分时，必须尊重外资审议会的意见。

　　美国高度重视外资的投资调查工作。为了了解外国投资对美国经济的影响，1974年美国国会制订并通过了《外国投资研究法》。授权美国商务部及财政部分别调查和研究外国私人直接投资及证券投资的理由、性质、范围、数额和比例、在特别地区及特别经济部门的集中和分布、通过程序和机构的合格性、筹措资金对美国金融市场的影响；评定外国直接投资接管或取得美国公司的范围及其重要性，以及该接管行为(无论是建立新厂或与美资合营)对美国国内商业竞争、国家安全、能源、自然资源、农业、环境、不动产所有权、国际收支、贸易平衡、美国国际经济地位和产品市场、就业机会的效果、外国公司雇用经营管理人员的实况及其影响等等。根据对外国在美直接投资调查的结果及有关资料和统计数字，提出对外资有效可行的当前措施和方法等等。 　

　　2.重视对外资的分产业的有效管理。20世纪60年代日本参加经合组织后，承担了资本移动自由化的义务。1964年实施对内直接投资自由化方案，并非无原则地履行该义务，而是按产业竞争力的大小，产业的类别，新老企业三大因素，分期分批实行投资自由化即对外开放政策。分为三种情况，一是弱势产业的外资进入政策。弱势产业指同外国企业比较，企业综合竞争力尚有明显差距的产业。允许外资新建企业占股份50%，但向现有企业投资，仍须经个别审查批准。二是平等产业的外资进入政策。平等产业指在综合竞争能力方面同外国企业无多大差距的产业。外资新建企业可占100%股份，但也只限于新建企业；如系现有公司，其投资仍须经个别审查批准。三是限制性产业的外资进入政策。无论外资出资比例的多少，也不论是在现有公司或新建企业投资，外国投资均须经个别审查批准。日本对外国投资必要审查的原则在于，外资不得有害国家安全、公共秩序和严重影响日本企业和经济的发展。可见日本在管理外国投资方面，既做到发挥利用外资的经济效益，又有效地抵制外资的消极作用。日本这一运用政策的经验，对发展中国家，也不无可供借鉴之处。 　　

　　3.坚持按照国家安全利益至上原则把握个案市场准入。依据国家安全利益对外资并购等投资申请进行个案审查是标榜市场开放自由化发达国家常用的法律手段。美国《埃克森-佛罗里奥修正案》授权美国总统调查任何影响美国国家安全的兼并、收购或接管，具体由外国投资委员会负责执行。该调查耗时冗长且法律费用较高，对外国的投资构成了障碍。此外，若总统认为任何一项交易威胁到国家安全，他可以采取行动暂缓或禁止该项交易。对于这种权利的剥夺无需经过任何法庭审理，也不给予任何赔偿。美国联邦法明确限制在某些被认为特别敏感行业中外国投资者所有权的比例，包括电台及电视广播业、国内航空及海洋运输业以及渔业。另外，某些高度管制的行业，例如银行业、保险业、电力及天然气业、通讯业，均受政府行为支配。特别是在州这一级别，在上述行业中的外国投资受到政府更严格的检查和监督。 　　

　　4.引进外资法律需要根据产业安全状况进行必要修订。从国际上尤其是发展中国家来看，对外开放与引进外资并不是一成不变的，而是根据国家安全与产业安全状况进行适时调整。譬如印度尼西亚，在上世纪60年代采用无选择地利用外资，对外资优惠甚多，结果外资大量涌入，国内民族企业遭受打击。从1970年开始，印尼对外资法经过三次修订，逐步改变原来方针，采取区别对待，实行有选择地利用外资。原来除国防工业、公共事业、港口建设及宣传事业不准外国投资外，其他部门并无限制。1970年修订法案规定，进出口贸易、零售贸易、服务行业、以及已能满足国内需要的轻工部门，都禁止外国投资，并取消对某些行业的外资优惠措施。1974年起，禁止在爪哇岛的纺织业及一般建筑等部门的外国投资。1977年又规定从1978年起，外国人不得在印尼经营商业。又从1974年起，为加强对外资的限制，逐步实行“印尼化”，合营企业在一定年限内，逐步减少外资比例，增加国内资本比重。因此，从国际上来看，为了免受外国资本的控制，在实行优惠的同时，又极为重视防止外国资本的消极作用和对本国经济命脉的垄断和控制，故在法律上、政策上对投资部门、投资比例、外籍职工就业、投资规模、使用技术、材料国产化比例、外资原本和利润的汇出等方面，适时调整并规定了一定的限制。

　　(三)把“以我为主”作为促进关键领域发展的核心价值观

　　近年来，我国一些地方在对外开放与招商引资的同时，忘记了“以我为主，以外为辅”的基点。今后需要在三个方面转变价值观念与政策着力点。 　　

　　1.转到“用资金换技术”为主的方式上来。对于关键性领域来说，技术引进并不是最主要的。这是因为，即使技术相对落后，各国的电信业、运输业、金融业、教育、能源行业也不会垮台，因此，简单的把“市场换技术”即外资并购与直接投资引入关键性领域的战略是不正确的。日本在引进外资和产业安全的结合上是做得最好的。综观日本外资政策和立法的演变过程，一方面为了培植本国统治资本，保持并开拓其国际竞争力；同时，又在防止日本的支配资本中的经济主导权落入外国人之手。日本引进外资和技术，主要是通过三种形式。一是通过贷款，弥补国内资金不足。贷款本身就不包含外国资本对日本企业的经营支配权。二是通过技术援助契约，既取得外国技术，又可避免外国公司直接进入日本企业。三是外国资本进行直接投资，进入日本企业，享有股权。这虽是重要形式，但一般只限于股份50%对50%的合营企业，才获得批准，而且往往是外资在股权比例上居于少数地位。在上述三种形式中，以通过技术援助契约引进技术为主，并称之为“吸收性战略”，作为坚定不移的国策推行。反观我国，一些地区不分条件的一律实行“以市场换技术”的引资战略。出让市场、出让股权、出让品牌的结果并未获取外资的技术特别是核心技术溢出效应，跨国公司投入或转让的大多是针对中国国内市场的所谓“适用技术”，真正的高新技术、上游环节技术、产品开发技术却很少在我国转让或投入。国内受资方企业过于依赖跨国公司母公司开发的现成技术，自主开发动力不足。因此，未来我们应当逐步放弃市场换技术战略，不是都通过并购学习先进技术，而是扩大通过“以资金换技术”。 　　

　　2.按照“同等条件，国内优先”原则运作外资并购与投资。保持对并购企业的国内优先权，是国际上许多国家通行的原则。我国商务部2005年国际投资环境报告指出，德国规定外国企业在德国投资需获得德国有关行业协会的同意。根据规定，如果外国企业的投资可能影响到现存德国企业的发展，该投资可不被批准。哈萨克斯坦2005年修改的《矿产法》规定，企业在准备转让矿产开发权或出卖股份时，能源和矿产资源部有权拒绝发放许可证。同时，国家不仅可以优先购买矿产开发企业所转让的开发权或股份，还可以优先购买能对该企业直接或间接作出决策影响的企业所转让的开发权或股份。该规定对外国投资者进入和退出哈萨克斯坦矿业，尤其是收购哈萨克斯坦国内矿产企业构成了实质性障碍。反观我国，引资中有一种倾向，“同等条件，外资优先”，对于产业安全来说是十分不利的。因此，我们认为，未来政府应当通过强化公平竞争法干预外资的并购行为，无论民营资本还是国有资本的，只要有利于我国产业可持续发展均应优先考虑。有些行业应当由依靠外资为主，转到依靠民资为主，通过加强国内企业的并购来做大做强。

　　3.通过大力发展混合型大集团来提高我关键领域的国际竞争力。为与西方跨国公司抗衡和竞争，俄罗斯总统普京提出要以国家利益为导向，在政府的扶持下，实行国有资本与私有资本合作，组建国有资本控股的纵向一体化大型工业集团，对国内油气行业的整合与改造，促进命脉领域资源行业的快速发展。正是基于这一思想，2003年12月，国家全资的俄罗斯石油公司、国家控股的俄天然气工业股份公司和亲政府的私有企业苏尔古特石油天然气公司结成松散型战略联盟，成立了东西伯利亚和雅库特地区石油天然气开采财团。2004年12月，俄罗斯石油公司收购了尤科斯石油公司最大的子公司尤甘斯克石油天然气公司。2005年10月，俄天然气工业股份公司收购了俄第五大石油公司西伯利亚石油公司72.7%的股份，一跃成为集石油和天然气于一身的能源产业“巨无霸”。而这两次大手笔的收购，都离不开政府的政策支持和资金援助，主要依靠国内资本的整合壮大了竞争实力。俄罗斯的经验，值得我国学习与借鉴。 　　

　　(作者系发改委投资研究所副所长)

　　专栏 关键性产业的基本分类 　　

　　从外资并购影响产业安全的角度，我们将产业安全研究的对象主要限定在三类产业：一是资源基础性产业与产品，二是高端制造业，三是关键性服务业。我们可以将上述三类产业视为关键性产业，划分为六个板块。

　　(一)稀缺资源性产业 　　

　　指关系国家与民族基本生存与发展的煤炭、石油天然气、石油化工、稀有金属和水等基础资源的产业。这是具有重要战略意义的经济资源。社会经济发展受到自然资源的约束，如矿产资源、土地资源、水资源、能源资源等条件的约束。

　　(二)自然垄断性产业 　　

　　指那些社会效益显著，外部性强，投资规模大，建设周期长，成本递减显著的产业，通常这些产业的基础结构呈网状分布，因而也被称作“网络型产业”，如电信、铁路、电力、邮政、城市供水、供煤气、供天然气、有线电视等。

　　(三)国防工业 　　

　　与国防密切联系的战略性产业，如航空、航天、核工业以及武器制造等。这些行业关系到国家安全，是没有条件也要创造条件发展的行业。

　　(四)重大装备工业 　　

　　指那些在产值和产量上对国民经济贡献大、产业链条长、关联度高，为国防等工业提供生产条件和主要元器件，对经济增长带动作用强的竞争性产业，如汽车、石化、船舶、电子、机械制造等。这类产业是整个制造业和国民经济各个产业的基础。这类行业中的一些关键领域需要掌控在手中。

　　(五)特殊服务产业

　　指那些影响国家形象、核心价值观和经济秩序的金融保险、广播电视、文化出版、教育等产业。

　　(六)高新科技产业

　　指那些R&D投入强度大、风险大、外部性强的知识密集型产业。按照OECD对高新技术产业的分类，它包括：信息产业、超大规模集成电路、计算机集成制造系统(CIMS)、生物技术、新材料、新能源、新工艺、微电子等产业。

　　我们认为，上述产业与一般竞争性产业不同，处于“牵一发而动全身”的关键性角色和地位。这类产业如果被外资垄断与控制，会影响国民经济可持续发展、影响宏观经济大局的稳定、影响社会公共利益的提高、影响国家核心竞争力。