高培勇：个税自行申报的困境与出路

　　文/高培勇

　　进入3月份，始自元旦之日、为期3个月的个人所得税自行申报期，也就到了接近鸣金收兵、盘点战绩的阶段。

　　然而，从两个多月来的情形看，个人所得税的自行申报进程并不十分顺利，遭遇到了许多难以跨越的沟坎儿。稍稍做一下清点，比较重要的大致有如下几条：

　　第一，我国现行的个人所得税，实行的是分类所得税制——将个人收入划分为若干类别，分别就不同类别计税。不同类别的收入，适用不同的税率表格。与之相配套，个人所得税的征管实行代扣代缴制——在各类收入的支付环节，由支付人或扣缴义务人将应纳税款代扣下来，并代缴给税务机关。今年推出的个人所得税自行申报办法，则在此基础上，额外附加了一道程序：让纳税人按照综合所得税制的口径，将各种应纳税的收入合并计算，并由纳税人自行向税务部门办理个人所得税纳税申报。在分类所得税制的基础上“嫁接”综合申报，不仅在世界税收发展史上是个特例，而且事实上这种“分类计税”加“综合申报”的“双轨制”，把个人所得税带入了计税、缴税和自行报税互不搭界、各行其道的尴尬境地：一方面，纳税人的应纳税款，仍然由各类收入的支付人或扣缴义务人代为计算、代为扣缴。另一方面，除非有无扣缴义务人的收入项目，否则纳税人自行归集并申报的收入和纳税信息，又不作为重新核定税款并实行汇算清缴的依据，该缴多少税，还缴多少税。两个渠道彼此脱节的格局，至少在形式上，使得自行申报表现为附加于纳税人的一种额外负担。因而纳税人自行申报的积极性不高甚至基本没有积极性，便是一件不言而喻的事情。

　　第二，我国现行的收入分配制度尚处于转轨时期，有待规范。一个突出的表现，就是纳税人的收入项目极不规则，而且每月或每年的收入，变化很大。即便收入来源单一、只有工资薪金收入的纳税人，除非具有每笔收入即时记录的习惯并具有区分哪一项收入计税、哪一项收入免税的技能，否则很难清楚的说清其每月、每年的收入水平究竟为多少，更难以通过某一个月的收入推算全年的收入。对于收入来源多元化的纳税人，情况就更为复杂：从多种来源取得了收入，又在多个环节被代扣代缴了税款，不同收入项目的计税规定也极为不同，其在年收入汇算以及收入信息归集上可能遇到的麻烦和周折，更是可想而知。

　　第三，在

个人所得税实行代扣代缴制度的条件下，纳税人在每月或在每个收入环节实际拿到的都是完税之后的税后收入。按照规定，纳税人要自行申报的收入，则是税前的收入而非税后的收入。将税后的收入还原为税前的收入，特别是将在多个环节、多个来源取得的各项收入逐一分项还原为税前的收入，并且将各项税前收入及其应纳税额、已缴税额分别并列申报，无论是对于具有税收知识背景的纳税人还是对税收知识所知甚少的纳税人，都不是容易办到的。

　　第四，进一步看，今年是实施个人所得税自行申报的第一年。既然是开局之年，既然自行申报的又是上一年取得的收入，并且既然具体的申报办法在去年的11月间才刚刚出台，故而在纳税人的心理准备不足、尚无申报经验且基本没有保存好收入记录的情况下，采用追溯的办法汇集并申报收入和纳税信息，自然难以保证申报信息的准确性。相应的，纳税人申报信息与扣缴义务人代扣代缴信息的非一致性也在所难免。由此传递下去，其结果无论纳税人还是扣缴义务人，事实上都被推上了一个诚信风险的平台。而且在难以鉴别哪一方信息更为准确的情况下，税务机关的征税依据也会因此而产生混乱。

　　诸如此类的难题，还可列出一些。但总体看来，它们大都根植于现行的个人所得税制以及始自今年的这种“分类计税”加“综合申报”的个人所得税“双轨制”运行模式。这就意味着，除非改变现行税制，或者除非放弃现行的综合申报办法，否则这些难题都非局部微调所能解决。鉴于新一轮税制改革已经确立了“实行综合与分类相结合的个人所得税制度”的改革方向，鉴于个人所得税的自行申报正是未来的综合与分类相结合个人所得税制的“试验”或“预演”，在如此的条件下，走出眼前困境的惟一可行且根本性的办法，就在于缩短过渡期，加快个人所得税向综合和分类相结合的个人所得税制转轨的步伐。

　　也就是说，眼下在分类所得税制基础上嫁接综合申报的“双轨制”办法不宜长期实施，必须尽快实现并轨。这应当成为“

十一五”时期的一项重要任务。

　　作者系中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长，教授，博士生导师