刘尚希：关于地方利益论的一点看法

　　刘尚希

　　行政执行力是当前广泛关注的一个话题。许多的经济社会现象似乎表明我国政府的地方行政执行力存在缺失，因而就有了中央决策出不了“中南海”之说。对于这种行政执行力不足原因的分析，其中，有一种看法即“地方利益论”颇为流行，那就是地方政府成为一个相对独立的利益主体，中央政策总是在地方利益的挤压下变形走样。在谈到宏观调控时，批评的矛头几乎都是指向地方政府，如投资增长过快、房地产过热、生态环境恶化等等，都是地方政府追求地方自身利益的结果。这种观点有一定的道理，但总觉得说服力比较有限。在“地方利益”的涵义、地方政府为什么追求地方利益、地方政府是一个什么样的利益主体等问题得到清晰的理论解释之前，轻言是地方利益所致，恐怕有失逻辑上的严密性。

　　1994年分税制改革以来，地方政府之间的竞争越来越以市场为基础，这种竞争是值得肯定的

　　事实上，我国经济的快速发展与地方政府发展经济的积极性，与地方政府的投资冲动是分不开的。迄今为止，地方政府依然是我国经济快速增长的重要动力，尽管地方政府的行为有时显得有些“格格不入”，如招商引资、开发区热，虽然产生了各种负面作用，但也不得不承认，地方政府的这些行为大大促进了经济增长，尤其对那些市场功能还相当弱小的地区而言更为明显。设想一下，如果地方政府对经济增长不再感兴趣了，那我国的经济将会是一种什么样的格局呢？

　　我国的改革是以分权为主要路径的，正是分权使地方政府逐渐具备了发展的能力，并使地方政府之间形成了一种相互竞争的机制。在市场竞争机制还不足以推动经济增长时，地方政府之间的竞争机制弥补了这种不足，使我国经济保持了强劲的动力。这是一种中国特色的“双重竞争”机制。在分权改革的早期，这种竞争带有较浓的行政色彩，因而大量出现了运用行政权力进行地方封锁、区域割据的现象。到上个世纪90年代，随着对市场经济的肯定，市场发育进一步加快，这为改革地方政府之间的竞争方式奠定了基础。自1994年分税制改革以来，地方政府之间的竞争越来越以市场竞争为基础，行政色彩淡化，区域封锁的现象大大减少。因而，在全国统一市场基本形成的框架下，地方政府之间的这种竞争是值得肯定的。

　　与其说是地方利益在与中央博弈，倒不如说是

宏观调控与中国特色的“双重竞争”机制，造成了所谓的地方政府“不听话”的现象

　　任何竞争都会产生副作用。我们可以参考市场经济国家的做法和经验来规制市场秩序，使之形成有序的竞争。而如何对地方政府之间的竞争进行规制，我们缺乏经验，现行的做法是依靠“宏观调控”来不断地调整、约束和引导地方政府的竞争行为。众所周知，宏观调控具有随机性，难以预期。事后的、随机的、“一刀切”的宏观调控往往使地方政府措手不及，成为地方发展经济的一种巨大“风险”，因而地方在尽力规避这种风险。这种规避行为从政治集权的视角来看，自然是一种“不听话”的表现。我国经济的区域差距相当大，市场发育水平悬殊，在未禁止即许可的情况下，各地争先恐后抓发展，有的跑得快，有的跑得慢，有的地方刚起步却听到了喊“停”的口令。此时，跑得快的由于惯性，听到口令也刹不住；而跑得慢的却不甘心，还想跑，认为我这个地方工业化才刚起步，投资不是多了，而是少了，变着花样上项目。这样一来，宏观调控的各种政策措施有时就显得变形走样了。

　　因此，与其说是地方利益在与中央博弈，倒不如说是宏观调控与中国特色的“双重竞争”机制，尤其是与地方政府间的竞争不相适应，进而造成了大家普遍感受到的地方与中央的矛盾，造成了所谓的地方政府“不听话”的现象。多重复杂的因素使地方与中央的矛盾变成了一种“复合的矛盾”，相互交织，像一团乱麻，剪不断，理还乱。

　　如何发挥地方与中央两个方面的积极性

　　落实科学发展观，实现全面、协调和可持续发展，充分发挥地方积极性是关键。问题是我们如何正确看待地方的积极性？如何规制好政府竞争行为？对于地方政府有违科学发展观的“不听话”现象，是简单地批评、指责甚至压制，还是区分不同问题的性质，分清主次，把地方的积极性保护好、引导好？显然，答案只能是后者。有人把地方政府“不听话”归咎于追求地方利益，进而归咎于分税制财政体制，主张改革现行财政体制，实行纵向的“收支两条线”，收入都集中到中央，使地方政府不再有“地方利益”，从而消除中央与地方矛盾。不言而喻，这是要退回到计划经济时期的统收统支体制上去，与市场经济要求的分权改革是背道而驰的。

　　总之，当前地方与中央之间的矛盾，不能简单地用“地方利益”来涵盖；也不能把“地方利益”简单地归结为财政体制所致，误导下一步的财政改革。解决这一问题的唯一出路，就是深化改革，尤其要加快投资体制改革，完善宏观调控体系，强化产业政策导向。唯有如此，地方政府的行为才会“合理化”，地方“不听话”的现象才会大大减少，地方与中央两个积极性才可能形成合力。(作者为

财政部财政科学研究所副所长)