李稻葵：中国需要什么样的个税改革

　　当前，社会各界把解决分配不均问题的期望过多地寄托在个税改革上，然而，中国的收入差距主要源于城乡差异，在城市中进行单纯个税改革的作用有限，过于生硬的措施一定会减缓中产阶层的成长，而一个庞大的中产阶层是未来中国社会和谐发展的根本保障。因此，个税改革必须循序渐进，先行简化和降低个税税率以及累进度，再鼓励依法申报和纳税。当前的改革尚未遵循这一最佳顺序。

　　李稻葵/文

　　2007年新年伊始，中国推出的第一批经济改革措施中，最引人注目的就是国家税务总局要求年收入总额高于12万元的人群自行报税。从某种意义上讲，这拉开了中国个人所得税改革的大幕，引发了新一轮的税收改革讨论。

　　笔者认为，个人所得税是当前中国经济讨论中最大的误区之一，社会各界寄予个人所得税太大的期望，期望通过它实现太多的理想。事实上，在中国目前的条件下，个税改革必须循序渐进，否则很可能成为社会不和谐的导火索，而不是减压阀。

　　从各方面反映的情况来看，这次自行报税措施的本质是强行信息披露，而非重新按照合并收入计算税负，补征漏税。但是，中国目前的个人所得税的税率累计性非常强，最高边际税率(45%)超过许多发达国家水平，同时也大大高于现行企业所得税率(目前为33%，有望降低为25%) 。在这样的税率结构下，强行信息披露的阻力是巨大的，因为，严格按照税法计算，许多人的收入是分次获得、分次纳税的，这违背了税法，诚实报税就等于承认违法。这就是当前个人所得税改革的尴尬。

　　征收个人所得税的终极目标是什么？在这一点上恐怕没有什么异议，那就是建立和维护社会的和谐，维持社会经济的长远发展。但是，在这个没有争议的终极目标下，却存在着极大的误解。关于个人所得税，人们的流行看法和现实往往不相符合，这集中表现为两大误读。

　　对个人所得税的两大误读

　　第一大误读是：征收高额累进的个人所得税可以有效调节收入差距。道理当然简单得不用解释，收入高的人纳更多的税，不就自动拉平了收入差距吗？但现实生活却远远比这复杂，尽管经济学的原理同样简单—并不是现实生活中所有人的收入都能够纳入个人所得税体系的。具体说来，工薪群体的收入是最容易被税务当局所关注的，而大量与企业活动相关，或者说与直接资本所得相关的收入却很难纳入个人所得税体系，包括租房收入、中小型企业的资本所得以及个体经营者的经营收入。当然，更不用说的是贪污腐败等非法收入。而一个社会收入分配光谱的最高端却往往来自于这一群体，相比之下，工薪群体的收入差距一般说来则只是整体收入差距中较小的一部分。所以说，依靠个人所得税来拉平收入分配在很大程度上只是一个美妙的理论而已，它的前提是经济社会结构已经比较稳定，绝大多数人的收入可以纳入税务当局的观察体系，而非法和灰色收入相对很少。

　　第二个误读是高额个人所得税有助于社会和谐。现实生活中那些征收高个人所得税的国家，大多是社会已经相对和谐、收入水平差距也已经相对拉平的国家，主要包括西北欧各国。本来这些国家社会群体的种族背景、文化背景相对而言就已经高度一致，社会受教育水平、社会发展水平相当高，个人发展机会也相对平等，与其说这些国家是因为征收了高额的个人所得税而带来了和谐社会的局面，还不如说是这些国家先有了相对和谐的社会背景和人力资本分配相对平等的格局，才导致了高个人所得税。也就是说，这其中的因果关系是相反的。原因非常简单，在社会矛盾大的社会，高税率的提案是难以获得社会认可的，也难以长期维系。国际上最新的政治经济学研究成果都说明了这样的道理。

　　在社会阶层差异小的国家，公民的公平意识和纳税意识容易提高，因为与此相对的是这些国家的高福利水平，如国家对高等教育的高度补贴，公共交通、医疗、文化事业等由国家大量投入。在这些差异性相对很小的社会里，个人往往可以取得高所得。在这些社会里，高个人所得税率并不是用来调节社会公平，而往往只是用来为公共事业筹资的。

　　与此相反，在一些社会群体差异性较大的社会里，如中国香港和俄罗斯，个人所得税率反而是很低的。因为在这样的社会里，很难动员起社会各界达成征收高个人所得税的共识。香港特区政府在回归以后曾经出现了若干年的财政困难，但政府目前正在积极推行的改革并不是提高个人所得税，而是征收通用销售税或者说增值税。俄罗斯经济改革中少有的成功案例之一就是把高累进的个人所得税制改革为统一的平税系统(即把个人所得税率统一为13%)，这大大提高了个人所得税的征收额，也提高了公民的纳税意识。

　　可以说，大幅降低并征收统一的个人所得税，同时对个别寡头垄断集团的不法行为，尤其是偷税漏税行为大开杀戒，这是普京总统最得人心的改革。同样是改革中的经济，俄罗斯的经验特别值得我们研究借鉴。

　　必须尊重的六大基本国情

　　任何个人所得税改革的讨论必须考虑和尊重以下若干基本国情。

　　第一，中国目前收入差距的最大来源是城乡之间的差异，而不是城市内部或者农村内部的差异。事实上，目前中国城市内部的基尼系数是0.32左右，农村内部是0.37，而整个中国经济的基尼系数则是0.45(根据世界银行的报告)。也就是说，解决中国目前收入分配不均的问题，必须要抓住收入分配不均的主要矛盾，即城乡之间的收入差距。而解决这个问题最主要的途径就是大幅提高农民的收入水平，比如，加速转移农村劳动力、加速城市化进程，而在城市有限范围内进行单纯个人所得税改革的作用则是非常有限的。

　　第二，以城市中的收入中上层居民为核心的中产阶层正在迅速扩大，这部分人是中国经济和社会未来稳定发展的主要动力。可以说，中国的政治与社会能否稳定，中国的经济能否完成民族复兴伟大使命，其核心在于能否尽快培育一个比重不断庞大的中产阶层。同时，必须看到，他们大多是中国改革和发展的直接受益者，因而也是中国经济发展的主要推动者。这一阶层中还包括有一定技能、相对受教育水平较高的人群。这部分人对于中国经济的发展和产业升级作用巨大，调动这部分人群的积极性不仅是维系社会稳定的重要基础，也是中国社会经济发展的重要组成部分。如上分析，个人所得税的税负主要会落实到这部分人身上。一旦个人所得税改革的步骤和方法过于生硬，就很可能会伤及这部分人的利益，使得整个改革进程受到损害。这是建立和谐社会要注意的基本点之一。

　　第三，中国目前正处于经济发展的关键时期，世界经济的全球化水平达到了新高度，中国是经济全球化的最大受益者，怎么抓住当前这段对中国经济发展相对有利的形势、促进经济发展是当前经济政策制定的出发点。在这样的环境下，如果过早引入个人所得税机制，也许会降低与全球化步伐同步、收入水平与国际工资水平逐步接轨的一部分高技能劳动者的实际收入，使得他们的积极性下降，甚至逆转当前人才从国外回流国内的潮流，这必然导致经济增长动力减缓，致使中国不能最好地抓住当前的机遇。因此，个人所得税的改革更宜采取循序渐进的形式，对当前的收入不均问题采取其他更为直接有效的方式解决，待中国经济进入一个高水平的稳态发展阶段以后，再动员全社会力量，充分讨论论证，进一步合理改革。

　　第四，目前对于收入分配不均的抱怨主要来自于贪污腐化、非正当经营、监管不力所产生的不合理的高收入，解决这些问题最有效的方法不是征收个人所得税，因为利用个人所得税来调节这部分收入是相当乏力的。相反，应该着力于解决这些产生不公平问题的重点区域，对症下药。

　　第五，民众法制意识薄弱，公民纳税意识不强。在这种环境下，如果强行按照西方法治比较健全、社会相对和谐国家的模式来征收中国税法所规定的高额累进的个人所得税，可能会促使大量的公民想方设法避税(即使是合法的避税)，这对于我们整个法治社会、诚信社会以及纳税文化的建设是不利的。因为如此高的累进税率是引诱或逼迫相当一部人逃税的。里根竞选总统时的经济顾问、供给经济学派的领袖人物阿瑟·拉弗反复说的就是这个道理，即，当税率太高时，增加税率减少了合法纳税人的数量，总税收反而下降。

　　第六，可能也是最容易在讨论中忽略的一点，法制不健全的最大问题是政府自身没有合理的约束。事实上，法制的价值的核心就是合理地约束政府行为。在中国目前的情况下，各级政府侵权的案例比较普遍，民营经济保护自己的一个方式就是合理地隐藏信息、避税漏税，从而获得投资的回报，这是中国经济在法制不健全的条件下发展的一个重要机制。钱颖一、白重恩、王一江和笔者几年前写过若干篇论文，论述这一机制。显然，今天中国的法制发展不足以解决这一问题。因此，任何在没有政府可信承诺前提下的强行信息披露，其作用是适得其反的。

　　中国个税改革的基本原则

　　根据以上讨论，中国个人所得税改革的基本原则也许可确定为以下三条。第一，确定实事求是的、现实的目标。不能将大量社会问题和经济矛盾的解决都寄托于个人所得税这一项改革上。因为正如上述分析，在中国现阶段，个人所得税本身的作用是有限的。第二，个税改革要依据渐进性的原则，逐步推进，不宜过快过猛。第三，中国个人所得税改革的前提是维系中国当前经济高速发展的大好局面，而不是为经济进一步发展制造不和谐的因素。

　　从具体措施看，笔者认为，中国的个税改革应该分三步走。

　　其一，适当和逐步降低税率，借鉴俄罗斯改革的经验，以较低的税率鼓励社会各界依法纳税。至少个人所得税的最高税率应该与企业所得税税率大致相当，否则这等于鼓励企业业主在企业所得与个人所得之间转移收入，产生社会不公的矛盾。建立一个依法纳税的文化和氛围，比多收一部分税重要得多得多。只有建立了这种依法纳税的文化和诚信制度，才能为以后的个人所得税改革创造基础，否则，个人所得税的进一步改革将举步维艰。

　　其二，避免重蹈美国等发达国家的覆辙，进一步大量简化个人所得税的条例和征收方式，所有收入统一纳入税基，坚决不能搞减免税的条款。这一点美国人自己比任何人都清楚—今年年初美联储主席伯南克在国会的听证会上反复强调呼吁这一点。比如，国家奖励款也必须作为应纳税收入，军人工资也一样。收入就是收入，应一视同仁，不应分类处理。不能期望一部个人所得税法能解决所有的社会问题，如此东拼西凑的税法，最后一定成为政治游戏的玩物、偷税漏税人的保护伞和税收律师会计等等寻租的工具。

　　第三，保护合法纳税人的利益，包括其隐私权，鼓励社会各界人士依法申报和纳税，这样才能最大程度地建立纳税文化。有了以上两条，这第三条也自然容易了许多。显然，我们先走的是第三步，这并不是改革最佳的顺序。应该先走的，现在应该尽快补上的是第一和第二步。

　　总之，在中国目前的情况下，我们不能把解决社会收入分配不均问题的期望过多地寄托在个人所得税这一项改革上。个人所得税的改革并不能完全解决目前社会所抱怨的社会不公的问题。笔者主张简化和降低个人所得税的税率以及累进制度，学习俄罗斯的改革经验，以建立纳税文化、纳税意识和纳税体制作为短期目标，以建立起更合理的个人所得税制度作为长远目标，这是当前个人所得税改革值得思考的基本方向。

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