武建东：土地权利改革与中国房市的全流通

　　

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　　武建东，1980年代中期以后在北京发展战略研究所，国务院住房制度改革办公室及国家体改委所属研究机构工作，1988-1990任中国证券业培训中心副主任，国际问题研究所所长，中国黄河研究会常务理事。1980年代中期以来曾在国内国际多家报纸发表了数篇主要栏目或系列的论文和其他有关专著。

　　3月5日-3月11日，新浪财经把一周的时间留给武建东。----编者按

土地权利改革与中国房市的全流通     3月5日  星期一

　　文/武建东

　　----促进城郊农村集体建设用地存量资源全面入市发展房地产市场

　　全国人大常委会前后历经七次修改《物权法草案》，求同存异，曲尽其妙，几番上下调整修改宅基地等集体土地用益物权的有关条款和征收问题，特别是第七稿删除了《中华人民共和国物权法草案公开征求意见稿》中有关禁止农村宅基地流转的相关规定，调整为法律另有规定的，从其规定。它标志着当代中国新的土地权利改革将择选以宅基地为重心的农村建设用地使用权做为改革的起点；它标志着农村建设用地使用权将成为集体土地使用权权利体系设定的基本突破方向；它标志着营建统一的中国地权市场和住宅市场的大幕已经拉开，城镇住宅与村镇住宅统一权利交易结合部的基本框架正在搭建；已成流通大势的农宅商品化房改将促进全流通的中国房地产市场的建构，由此也将再造中国房地产市场的真实价值；全国人大积极的《物权法草案》修改取向将促使中国市场经济的权利体系更加稳固，每一个关心中国发展的人都应该支持全国人大通过 一部物权立法。

　　近日温家宝总理代表中国政府强调：“巩固和发展社会主义，必须认识和把握好两大任务：一是解放和发展生产力，极大地增加全社会的物质财富；一是逐步实现社会公平与正义，极大地激发全社会的创造活力和促进社会和谐。”为此加快实现占地一亿多亩、市场价值100多万亿人民币的农村建设用地使用权流转体系的建立就必然成为中国极大的增加物质财富的重要内容；加快实现中国村镇260亿平方米农宅的房市全流通体系的建立就必然成为解决城乡二元化分割，实现社会公平与正义的择优选择；同时中国城市郊区100亿平方米左右的农宅具备改扩建300亿平方米的供应能力又奠定了中国城郊都市化、城市中心分散化新的生存方式和发展机遇，由此营建统一而健康的全流通地权市场、住宅市场将成为中国利益的核心体现，成为中国改革不可逾越的主题。

　　一、中国城市房价不可能在沉睡的恐龙身上维持长期升波

　　根据建设部编制的《2005年城镇房屋概况统计公报》：“2005年底，全国城镇房屋建筑面积164.51亿平方米,其中住宅建筑面积107.69亿平方米”。“住宅私有化率为81.62%。全国城镇人均住宅建筑面积26.11平方米，全国城镇户均住宅建筑面积83.2平方米。户均成套住宅套数0.85套”。由此建设部得出结论表示：“2005年，在国家宏观政策的指导下，城镇住房建设持续较快发展，城镇居民住房条件进一步改善。”显然这是一个没有对一九九八年实行城镇房屋商品化以来房屋供给和需求的核心主题和结构缺陷做出政府管理鉴定和风险预警提示的结论。 中国的住房财产不但包括城镇住宅，也包括村镇住宅的存量，而且是中国住房资源总量的主体部分。根据建设部公布的《2005年村镇建计统计公布》(简称《村镇公报》)“2005年末，全国实有村镇房屋建筑面积309.5亿平方米，其中住宅257.6亿平方米，占83 .2%；公共建筑25.8亿平方米，占8.3%；生产性建筑26.1亿平方米，占8.5%”。建设由此也得出结论：“村镇房屋建设稳定发展，质量和水平提高。” 这也是一个没有对长三角、珠三角等地农村集体建设用地流转试点与城镇房屋土地供应缺陷对城镇房屋价格影响做出管理判断的结论。

　　综上述2005年中国城镇和村镇的市民、农民共有住宅总量为365.29亿平方米，考虑到2005年村镇竣工住宅6.88亿平方米，2005年城镇商品房竣工面积为4.8793亿平方米，由此推算2006年中国城乡住宅总量大约为375亿平方米，其中私有化住宅总量应该为300亿以上平方米。中国已经成为世界上最大的房屋消费国，一个不计涵所占全国消费总量200亿平方米以上，所占2/3以上份额农村住宅体系的城市房地市场是一个不完整的半边市场，随时受到房市全流通的击压；它是一个不确定性的市场，农宅非商品流通没有《宪法》的依据，也非市场机制使然。

　　在2005年的基础上，2006年仅从产品结构、税收等方面出击而保留了供应量手段的调控方法使城镇房价越调越高，使得中国住房兼具了商品、金融、社保的多重属性，住房的金融属性反映了房地产已经转型为投资市场的一部分。与中国证券市场曾经有过的流通股和非流通股拟似，中国房地产市场也存在着城市商品化住宅和农村非商品化家宅，这些本应作为市场经济主要活跃商品的居民财产被差异对待，反映了计划经济的诸多影响仍然根深蒂固。在这种体制缺陷中，城市房地产业脱离中国住宅总量的整体资源，成为局部热潮，地方政府、开发商、炒楼团及各种利益关联方使住房成为稀缺的商品和投资工具，个别城市住房投资属性的强化有成为世界上最大的楼市博彩游戏的倾向，也构造了作为世界上最大的房屋消费国的四大体制性的倾覆点：

　　其一：过高的局部城市房价造成了投资者房价做空的重大机会。

　　1998年实行住宅商品化以来，不到十年，城市商品房供应增加超过了50亿平方米。投资性用房已突破临界水平，住房的金融属性过高上浮形成了系统性的投机泡沫，成为房地产业不稳定的根源。中国房地产市场的周期波动拐点已经出现。如果城镇住房5%以上的存量用户较为集中地抛售、转售，将形成过万亿人民币房产资本的流动，震撼性地引致投资者的骨牌减仓反应。此谓之1998年实行住宅商品化以来房地产经济的最大的不稳定，泡沫、暴跌、收押、负资产、调整、危机都需要周期性波动释放，为此加大多主体的房屋供应量将成为调整的修补空间，起到补偿作用，并使之健康转型；波动对冲、追加投资、售房止蚀等都是平衡投资的市场反应，在一个交易不规范，权利不完整的市场这种商业周期作用更大，更猛烈。

　　其二：过高的房价也促使中国必须改变目前国家发改委、国家统计局以七十个大中城市房屋销售价格为主体的公共信息统计系统，目前的系统已无法满足人民的需要。为此建立以政府为主，多元商业信息统计系统并存，包括土地、规划、建房、销售多样化信息监测为主的信息服务系统，以多样化、数量化、科学化的表达中国房地产的运行结果和趋势。有效改变目前相对自发、不可预料、无组织、不稳定的因城镇房屋价格上涨而出现的集群、攀比、追赶的流行性住房消费、恐慌性购房的社会集合行为。改革中的中国，决定了政府有责任为社会集中化的消费变迁提供实在化、足够供应量的商品房屋和建屋平台；有责任扭转社会集合购房消费行为导致的消费者权利的相对剥夺感。以彻底加大供应量和建立多层次住房保障制度应对目前的社会需求，解除目前住房集合消费行为可能导致的集体清算的社会运动。

　　其三，过高的房价将催生中国城乡地权的统一市场。不公平的供地模式和约束不足的集权化行政审批权限产生了政府的广泛保障责任，每年城镇化率超过1000多万的失地农民构成征地模式调整的基本利益压力，农村宅基地、农村建设用地或农村集体土地通过补缴地价直接进入市场是最大的改革冲动。由此，过高的房价将引发中国新型的土地权利革命，对中国城乡一体化的改革而言，高房价是创造制度设计和体制转型的良好触媒，多主体的参与将改变房地产业不公平的结构。

　　其四：过高的房价将催生建立以实现内容为主的城乡地政规化一体化的政府管理体制。

　　二、中国房地产市场体系实现制度化稳定结构的经济分期

　　自一九九八年中国实行城镇房屋商品化改革以来，由于没有实行地权改革与住房改革同步市场化的制度建设，地权改革置后于城镇房屋商品化改革。土地资源的供应体制又采用了以政府单一性直接征地的供给模式，它导致了城镇房屋建设所需的主要土地资源建基于政府行政权力运行保障的垄断性、竞赛性的不稳定供地基础上；它也导致了开发商经纪制、消费者为生产者融资(指预售制)、房屋菜单化式的流水线审批、建筑质量不高的城镇房屋生产方式，1998年来以这种方式竣工的五十多亿房屋与发达国家相比建筑规划总水平是不高的，部分存在质量问题的房屋将难以达到设计使用年限，建几十年房屋再更新改建几十年房屋是资本、也是资源的浪费。这种建立在非统一地权市场基础上的土地资源供给的庄家制度，导致了房地产价格体系调整的必然性；导致了社会集合性竞赛购房行为调整的周期性，是中国房地产涨像横生的本源性原因。因此，从一九九八年开始全面推行城镇房屋商品化以取代福利分房到中国房地产市场体系实现制度化的稳定结构，至少需要经历三个发展阶段，其一：1998——2004从社会保障福利分房转型为整体性商品化房屋消费，以解决突增的社会需求为主的市场经济规则建构时期；其二：2004年——2009的过渡调整期，房屋将从以居住为主到居住、投资、社保等属性并存；从城镇商品化的半边市到建构全国统一的房地产流通体系；从地方政府征地为主到农村集体组织、农户等参与的多主体供地体系的转变；从房屋的投资泡沫到商业周期性波动的释放；从一个国内市场转变到国际资本广泛参与大陆主要城市房地产投资的体系；其三，从2007年前后开始到2012年左右，形成国际上通行的不动产体系的制度建立、体系变迁、利益调整、目标置换、市场趋向统一、税种明确的格局，由此也是实现从房地产市场经济的建构到体系运行的相对稳定的时期。在这个时期应该完成统一土地使用权市场、农宅入市、以郊区农宅改扩建为主的郊区都市化进程之启动、以《物权法》和《土地管理法》等法律修改补充为主进行制度完善的四项目标，以均衡中国房屋商品化的整体结构。由此集体土地使用权将形成与国有土地使用权并列的权利体系、流转方式和法律保护；由此将使二亿亩左右的农村建设用地转型为价值至少一百万亿人民币以上的土地财富用以构造中国主权信用的基础，人为阻挡这个潮流将使建基于物权法基础上的中国市场经济结构扭曲。

　　城市不断变化的住房价格界限，不断激发着新的住房财富探索实践。目前发达地区的中国农民最为关切的是目前村镇住房如何通过房改享有与城市房改房类似的权利以及农地直接进入房地产开发的途径。中国村镇住房纳入市场经济的商品体系既是中国住宅全面商品化的新的开端，也是它的终点；是城镇住宅商品化的必然结果；是中国实现城乡一体化的核心枢纽；是合宪改革、行宪要求与司宪之必要。因此，没有农宅完整的财产权，也就没有中国完整的房市；没有完整的全国住房商品市场也就没有完整的社会主义市场经济；没有市场经济的整体利益的全面调整，中国就不可达世界历史的顶端。目前城市居高的房价的基本致因就是城乡双轨制住房制度的产物，是计划经济时遗传病的反应，是中国商品房市整体定价体制的扭曲，难以反映中国城乡住宅的真实价值。

　　三、实行开权 之策是解决中国农宅全流通构建统一地权市场的唯一优择

　　如何解决1亿多亩建设用地、32万个村庄、7.5亿农村人口的富裕成长，已成为中国现代化的核心和不可逾越的主题。目前已有过亿的失地农民移民进了城镇。许多地区的农民进城后，由于劳动技能低，因而造成了“进无出路，退无保障，钞票用完，集体上访”的无业、无地、无保障的局面，江浙沪一带虽然推出了“一次置换，多换多得，分期受益，自谋职业，终身保障”等的以土地换保障的多种新型城镇化道路，但是名传 神州的上海离土农民的“镇保“体制试点，2007年间已经有个地区遭遇了支付困难。为此供地模式改革必须解决提高农民财富的问题。

　　应对目前的房地产问题有三条行动通路：

　　其一，实行城乡两个地权市场和政府继续作为主要征地者的模式。在此模式下，城市房价仍将受困于土地供应而单边上涨，而未纳入市场经济体系的农民住房成为随时可能冲击城市住房体系的洪水猛兽，房价越高冲击将越大。其二，实行跨越式发展模式，将农村建设用地一次性整体转为私有制，或实行国有化，以国有土地使用权进入市场；其三，总体保障，分期实现。即通过制度建设和权利诉求的转换，通过法律或法律的修改重新界定农村建设用地和农民住房的商品化权利，通过具体的行政法规或限定条件分期、分区域、分重点地实现商品化，为保证中国的基本生存能力，农业耕地仍应维持公有制。

　　对于中国而言第三种模式是中国农村城市化最理想的道路和最小的改革代价，其实质就是将农民200多亿平方米的住房商品化直接转入中国的市场经济体系，体现农民财产权的真正价值；打通城乡一体化的战略通道；推进村镇市场经济的发展。以中国村镇住房平均600—800元的成平造价计算，中国农村260多亿平方米的农民住宅价值20万人民币，以较高的市场价1200元计算，即价值30万亿人民币，这是对中国农民核心财产权的最大确权和最高的肯定。据中国银监会唐双宁副主席2007年2月6日在全国合作金融监管工作会议透露，中国金融资产总量现今已达到60万亿人民币，其中银行业金融资产高44万亿人民币，中国金融资产总量约占全球总量的4%-5%。因此中国的货币体系和金融力量已完全具体了承纳农宅商品化改革的基础和能力。解决了农民住宅商品化的权利禁锢，将使中国内需体系呈现翻天覆地式的爆炸性成长，它是继中央“均田”免赋以后最为可行的“开权”政策，“开权”之策是较“均田”“免赋”更大的农业政策的调整，是联通城市资本，金融资本与农民资产的核心纽带；是市场化的结构灌资；是实现社会公平与正义的必由之路。它标志着可以通过农宅权利体系的重新界定，有效地解决农村资本注入、农民社保和农业现代化的问题。

　　经济分析法学的代表人物理查德·A·波斯纳(Richard·A·Posner)认为：设定权利不仅仅是为了利用资源，更重要的是有效率地利用资源。他强调一个有效益的财产制度包括三个标准：其一：要求所有资源都被设定权利，此谓普遍性；其二：一项财产只能设定一个权利主体，排他性程度越高，对财产主体利用该财产的激励越大，此谓之排他性；其三：一项财产可变更权利主体是必不可少的，此谓可转让性。可转让促使资源流向能最有效地使用者手中，以达到财富最大化的结果。高度完备的市场经济必然是权利法定达到极致的时代，目前中国还处在开启权利比较初级的水平，物权法应该成为中国权利设定的最重要的突破方向和平台，这也是中国进入法制社会的前提。

　　四、 城乡郊区的农民住宅是以存量地权资源调控楼市不可多得的拿手本钱

　　中国农民住宅商品化应与中国大规模的拓展城市化道路结合起来，农民住宅商品化是中国村镇城市化的资本保障，中国城市化的发展又为农民住宅商品化走向更高级的集合性的社区建设提供了重大机遇。欧美主流社会学家早已呼吁，全球化、新兴的通讯技术、快速铁路和公路将使我们所熟悉的城市形式走向解体。美国更有社会学界反复强调十九世纪是“大城市时代”；二十世纪后半叶是“大郊区时代”。的确到1990时，46%的美国人生活在郊区，40%生活在中心城市，14%生活在非城市地区。(参见《社会学》，戴维 波普诺著)

　　截止到2005年中国内地共有23个省、5个自治区、4个直辖市；50个地区(州、盟)；661个市；其中直辖市4个，地级市283个、县级市374个；1636个县(县、针、特区、林区)；852个市辖区。城镇郊区和结合部的农业人口接近农村人口一半，农民住宅约有100亿左右平方米，本着节能、节材等节约资源的重建原则，城乡结合部地带的农民住宅可以分散或集中的改建至少300亿平方米以上的新建住房，是以存量地权资源调控楼市不可多得的拿手本钱，可以衡平综合性的社会利益体系；具有承载城市和农村移民迁移的巨大生存体量，应由大众与商业机构共同开创多主体的市场化营建道路，走世界先进的不动产业的发展模式。构建大郊区时代是中国现代社会都市化、村镇化两元体制协同反应的历史转型；是构建新型中国消费社会的最经济的新型生存空间和发展模式；也是中国社会的历史稳定器，必将包容海纳整个中国社会不同资本、不同利益阶层的创富要求和生活开拓。为此大郊区时代将为农民创造中国现代化的最重要的转变机会，农民应该成为集团性的投资者并享有从村镇到社区的创富机会，其中发达地区的农民应该探索村集体分解为村镇行政和村镇股份公司的重大试验，以期将农民的成员权从政商合一的村集中解放出来，更加彰显其利益。

　　为此优先解禁城市郊区的100亿农宅的农村建设用地入市就成为扭转不公平的中国房地产市场的历史枢纽，不但应该加速立法解禁有条件地区的城镇消费者直接购买农宅的简单交易方式；而且更应该支持城镇消费者个别或集体的与拥有农村建设用地，包括宅基地的农户、农民联合体进行房屋的联合新建、翻建、扩建等更高级形态的合作，以期使农村建设用地，包括宅基地得到更大限度、更高层次的资源利用。在这个农村城市化、再造郊区都市化或城市中心分散化的过程中，应该加强各级人民代表大会以及国家所有的土地权利行使人中央政府对

城市规划(city planning)的监督权，郊区都市化的再造需要地方政府从土地经营者转变为规划、建设的管理者，而且应该是制度上防止较多权力寻租行为的管理者。

　　解决农宅流转让的原则应本着先城镇郊区、后农村地区；先期解决社会保障和居住保障，后解决交易流转；统一权利，区分流转标准，限制仅能满足社会保障用房的转让；统一交易流程、登记制度、公示制度，分期稳定进入市场；保持中国耕地的稳定，构建丧失生存能力的农民(含离土农民)的长期居住保障权利。以期形成农村住宅、农村建设用地分期转入市场经济的历史进程，因此改革的实质就是以中国农民拥有的土地物权，解决中国农村的社会保障、居住保障、土地财富利益分配、分区域有期效的实现农村市场经济的转型，届时应该仍将有1/3左右的农宅受到保障资格限制不能流通或延缓流通。

　　五、凭依中国的地权资源力量完全有能力建设好房地产市场

　　根据国土资源部网站公布的2005年土地利用变更调查结果综合计算：中国现有耕地18.31 亿亩(12208.27万公顷);园地1.73亿亩(1154.90万公顷);林地35.36亿亩(23574.11万公顷);牧草地39.32亿亩(26214.38万公顷);其他农用地3.83亿亩(2553.09万公顷);居民点及独立工矿用地3.90亿亩(2601.51万公顷);交通运输用地0.35亿亩(230.85万公顷);水利设施用地0.54亿亩(359.87万公顷);其余为未利用地。2005年全年新增建设用地648万亩，其中新增城镇建设用地150万亩；新增村庄建设用地100万亩；其余大约400万亩为各类开发区、园的工矿建设用地和新增交通、水利等基础设施建设用地。

　　根据上述资料：2005年新增建设用地的主要部分乃主要用于工矿、交通、水利等基础设施，2005年仅用了大约250万亩解决了城市和村镇建设用地，其余大约400万亩为各类开发区园的工矿建设用地和新增交通、水利等基础设施建设用地，因此导致中国新增建设用地大幅增加的根本原因是目前实行的重

化工业和开发区建设的经济模式，这个模式的调整将使新增建设用地的规模得到纪律约束和政策控制。从中国目前的土地资源量判断；以开掘建设用地的存量资源为主，今后几年每年完全能够供应400万亩，甚至600万亩解决市场运作，中国完全有能力解决好居民的居住、商业、社会保障用房。