党国英：在农村改革中迈出更大步伐

　　在农村改革中迈出更大步伐

　　南方论坛·广东经济发展系列评论之四

　　本报特约评论员　党国英

　　像广东这样发达的省份，可以采取更积极的政策推动农业规模化经营

　　如果采取积极的城市化政策，就业压力会减小，“农业开发性的环境安全”的压力也会减小

　　与户籍制度改革相配套的改革，一是建立城乡统一的居民社会保障账户，二是强化对住房规划的管理。广东省在农村社会保障事业发展方面已经走在了全国前列，再向前走一步也不是难事

　　我们如果真正同情农民，就不要去束缚他们，而应该把他们推入到现代化的主流当中去

　　改革开放以来，我国人口分布发生了很大变化，但国家关于居民点(包括城市)设立的标准还很僵化，广东可在积极的城市化政策统率之下，重新考虑这些方面的问题

　　中国农业和农村发展由于体制和人口的原因，遇到了几方面的难题，全国上下都在为克服这些难题而努力。广东省是中国的一个缩影。用广东省委副书记欧广源的话来说，“广东是全国经济实力最强的省份，又是全国城乡差距最大的省份之一”，这和全国的基本情况很相象。

　　我国农业和农村发展面临的问题是:农业生产效率(特别指劳动生产率和农业资本收益率，而不是土地产出率)比较低，很多农产品的成本比较高，农业小规模经营有待突破；农业高产和环境保护存在矛盾，国家为粮食自给付出很大的环境代价，耗竭资源的农业发展模式有待突破；城市和乡村发展不协调，形成难以克服“二元社会经济结构”，城乡社会分割的状态有待突破；土地财产权和土地市场没有成为土地资源配置的积极影响因素，土地资源浪费严重，土地资源的单一行政命令管理方式有待突破；村庄部分衰落与大的农村居民点走向城市化的趋势已经出现，但国家行政分权系统尚不足以使这种趋势走向良性发展，改变这种局面必须有国家行政管理体制的突破。

　　应该承认，上述5个方面的问题已经有解决的希望，多年的改革也已经动摇了一些僵化的制度。从近几年的观察看，一些地方政府采取了许多积极的改革措施，已经不同程度地触及了上述5个方面的问题。其中，广东等省的改革步伐比较快，走到了全国的前列。

　　解决上述5个方面的问题当然不能一蹴而就，有的问题要完全解决可能需要很长时间。但是，我们还是从现在开始做一些工作，至少应该有一个目标，使得各方面的改革能够配套衔接，免得走错方向。盼望广东等经济发达省份在农村改革中的力度能更大一些，能较快实现上述5个方面的突破。

　　要正确认识农业规模经营的意义，逐步提高农业规模经营水平

　　目前，对于规模经营的意义，人们大体上是有共识的，但对实现规模经营的困难的估计，人们之间的认识很不相同。人们常常用日本的农业情况做中国农业发展的参照对象，认为日本那样发达，规模经营还是上不去，我们也不可能有大的进展。其实，日本农业平均规模经营水平低，并不是日本劳动力太多，而是日本农业政策有问题。日本对农业市场的管制政策和土地政策妨碍了日本农业竞争性的形成，也导致其规模经营水平上不去。这个模式的后果是农产品价格高昂，农业劳动生产率低下。在中国，这样一个模式没有可持续性。像广东这样发达的省份，可以采取更积极的政策推动农业规模化经营。如果广东农户的平均耕作面积在20年之内达到5公顷左右，其中粮食耕作面积更大一些，农业的面貌就很不相同了。

　　粮食安全与环境安全要统筹兼顾

　　我们的食品生产过于依赖灌溉和化学制剂，造成地表污染和地下水资源受到破坏，这是对环境安全的严重威胁。多年来，“粮食安全”在政策研究领域并不是一个清晰的概念。“安全”是出于对未来战争的考虑，还是对农民大规模失业的担忧？抑或是对两方面的同时考虑？过度开发荒地，发展灌溉农业会产生“农业开发性的环境安全”问题，事实上我们在这方面的问题已经相当严重，如何认识“环境安全”和“粮食安全”的关系已经相当重要。现代战争通常不会延续很久，粮食的正常储备可以满足战争的需要。长时间粮食禁运在现代国际关系中已经不是削弱敌国的有效手段。对粮食生产规模影响的因素应该是“就业安全”和“环境安全”这两个方面，在一定条件下，二者之间有负相关性:“就业安全”要求保持一定的农作物播种面积，而“环境安全”要求尽可能减少农作物播种面积。但这两个方面不是孤立因素。如果采取积极的城市化政策，就业压力会减小，“农业开发性的环境安全”的压力也会减小。诚然，城市规模扩大也有环境问题，但这种环境问题相对过度农业开发不容易造成不可逆的环境损害。权衡各方面利弊，采用积极的城市化政策可能是我们解决“安全”问题的“他山之石”。

　　要逐步解决城乡社会经济统筹发展问题

　　目前，一些省市尽管把农民和城市居民都叫做“居民”或“公民”，但统一的人口登记制度还是没有建立起来，至于养老、医疗保障的统一更不是很快能解决的问题。人口登记制度改革的终极目标，就是一个公民或一个公民家庭，只要在进入一个城市居住，且住所符合

城市规划标准，就必须允许其登记为户籍居民，并很快享有各种权利。为了防止城市人口在短期内过度膨胀，出现大面积的“贫民窟”，城市政府在短期内可把“居住标准”作为城市门槛，但这个门槛不能专门针对农民而设立。从渐进改革的角度看，这个办法已经有了极大进步，因为这个门槛是针对所有人，而不单单是针对农民。从长期趋势讲，这些门槛也会降低；只是在过渡时期内给地方一定的设立门槛的自主权。这个办法容易平滑过渡到终极目标。

　　在思想上要有这样一种观念:壁垒不见得总是坏东西，有的社会壁垒要消除，但有的社会壁垒就不可能消除，甚至还是社会发展的需要。同时，门槛也不是绝对的，在一定过渡期里门槛可以高一点，过渡期结束后就可以低一些；还有的门槛在过渡期结束后可以完全取消。与户籍制度改革相配套的改革，一是建立城乡统一的居民社会保障账户，二是强化对住房规划的管理。广东省在农村社会保障事业发展方面已经走在了全国前列，再向前走一步也不是难事。

　　加大力度确立农民的土地财产权，发育土地市场

　　广东省在土地使用权市场化改革方面已经迈出了很大步伐，引起全国瞩目。广东的一些做法也引发了国家政策的某种调整，很有积极意义。但我认为，广东在土地改革方面还可以迈出更大的步伐。

　　人们对当前土地制度的缺陷已经有了广泛共识，但对改革的方向却有明显分歧。除了有人希望用农民专业合作社替代传统集体经济的办法解决问题之外，还有更多的人希望通过“

物权法”的颁布，实现承包权的“物权化”。但如果要用“承包权”的“物权化”实现土地产权改革，也必须有配套措施。不妨宣布土地承包权100年不变。同时，土地征用制度和交易制度都应作出重大调整，调整的原则是国家征用土地的价格必须反映土地资源的稀缺性，市场交易必须有一定的竞争性。此外，这种改革还有一些技术性措施必须采用，但这里不再一一讨论。

　　土地改革的积极想法是给予农民有保障的土地财产权，使农民的土地承包权含有使用权、收益权、处置权、出售权和抵押权这样一系列权利。然而，“两亩地保障”的坚持者，总在说这样的积极改革会导致一些农民丧失土地、流离失所。我以为这种担心是一叶障目，不见

泰山。第一，现在的制度不能充分保障农民的土地使用权，如果给予农民充分的土地财产权，反倒使农民不容易丧失土地。第二，新的积极的改革办法固然会造成一批又一批农民离开土地，但这是一种“正淘汰”，农村精英会有更大可能选择留乡谋发展而不是外出打工；而在目前的土地制度下，农村精英纷纷外流，是一种“逆淘汰”；第三，不要忘记，中国在进行最快的资本积累，如果政策得当，还会发生最快的城市化，在“正淘汰”中出局的农民会被城市化进程吸收，其中不能就业的会被纳入城市的社会保障系统。第四，不要忘记国际经验。没有哪一个国家是用“两亩地保障”来支撑现代化的。日本曾经在这样的担忧下设计过某种政策，但很快发现工业扩张使这种担忧大可不必，于是在上世纪60年代初就调整了政策，鼓励土地的集约化经营。第五，也不要忘记现代国家能够控制土地的集约化过程和集约化的规模，使其适应城市化对农村劳动力的吸收速度。

　　土地制度改革需要大智慧。我想起马克思对“封建社会主义”的批评。有的人在起劲批评资本主义，而马克思发现了批评者屁股上的“封建主义”尾巴。这里提起这个批评当然只是一个类比，但我们该从这个批评中悟出一点东西来。我们如果真正同情农民，就不要去束缚他们，而应该把他们推入到现代化的主流当中去。

　　采取更积极的城市化政策，奠定“工业反哺农业、城市带动乡村”的坚实基础

　　包括广东在内，我国发达省份的经验证明，积极的城市化政策有利于农村发展。加快城市化发展目标的关键，一是深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度；二是改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会。三是改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题。四是改革区域行政管理体制，祛除僵化的“设市标准”控制。

　　总有人担心，我们国家的城市没有办法容纳农村的“过剩”劳动力，但我认为这种担心过了头。我们估算，如果能严格执行“劳动法”，下决心解决劳动者加班报酬问题、城市居民兼业问题和童工问题，全国就业岗位有可能增加4000万左右。如果再能够加强居民收入调节和监管，适当提高个人收入所得税的累进率，努力打破就业的部门垄断，就业岗位还可以增加。从宏观经济数据看，我国GDP连年高速增长，远远超过了就业增长的速度。这种差距不可能用技术进步因素来完全解释。基本情况是，一方面已就业的劳动者超时超负荷工作，另一方面却有大量农村隐蔽失业人口存在。

　　改革开放以来，我国人口分布发生了很大变化，但国家关于居民点(包括城市)设立的标准还很僵化。像广东等发达省份，大量的新兴居民点平地拔起，一些传统村落变成了集中数万人的工业重镇，另一些村落则快速走向衰落，这种形势对我们的行政分级管理和地域划分体制提出了挑战。需要在积极的城市化政策统率之下，重新考虑这些方面的问题。