贾康：中国要处理好预算和公共财政制度建设

　　2007年2月2日下午，第四届“中国经济展望论坛”题为“发展与和谐——挑战、机遇与对策”的圆桌讨论会在北京大学中国经济研究中心万众楼举行，邀请二十几位专家学者就当前热点话题进行讨论。以下为财政部财政科学研究所所长贾康的精彩观点。

　　贾康:我先来抛个砖吧，下半场有一个重点上的调整，谈谈发展与和谐所具备的国内基础，我就国内基础的角度谈谈我研究中的感想，中央全会关于和谐社会的决定里面，第一次明确提高要在中国逐步实现基本公共服务均等化，这个概念提出来以后各个方面都很关注，我在90年代初期曾经参加过一个赴澳大利亚短期考察的团组，当时我就接触了这个案例，当时他们就叫均等化，澳大利亚有一个引以为豪的，对我们毫不客气的，认为全世界最高的均等化的制度就是靠的是转移框架，他们有一个委员会，决定着按照什么样的规则，把可动用的自上而下的转移资金往下拨，拨到各个洲级，这里面大致也是跟我们现在的概念一样，有一般性转移支付，还有中国叫做戴帽，专项补助，这一大套，他说他的理念上非常清楚，要使澳大利亚国土上的居民不论在哪个区域都能够享受到大体均等的公共职务，概念说得非常明白，它的区域差异是怎么个情况呢？人口密度来说差异非常大，澳大利亚为人熟知的大城市，墨尔本、悉尼都是几百万人口，另外有非常典型的边远地区，当然文港所在的地区是北方领域，只有19万人，而北方的本土领域比南边的都大，但是人口很少，澳大利亚1千多人里边有绝大部分的人口集中到几个大都市，然后就是小城镇。

　　在人口密度悬殊非常大的情况下，所有均等化解决了什么问题呢？不同的人口密度下，还不是别的变量，在不同人口密度前提下，怎么样使公共服务按照使用价值改观，不是用支出的资金量，看人均支出，人均支出是绝对得不出公共服务的基本概念的，直观地说，大家会首先说到教育，适龄儿童要有政府相关法规支持的一批学校能够保证义务教育，到了北方领地，地广人稀的情况下，政府也必须合理地支持有一个义务教育学校的布局，每个学校里所容纳的数量很少，但它必须以高薪留住答题相当于人口稠密地区同等素质的教员，让他安心能在那儿教书，或者我推测是不是可以由一个轮换制，并不要求教师终身在那儿服务，至少要保持轮换的教师的素质，高薪留下他来，当然要投入很多的钱，给他的学校的硬件和软件，你怎么理解呢？它的社会和相关的一些配套的环境，大体上跟这边的发达地区差不多。这是教育。

　　还有一个大家关心的基本公共服务是什么呢？就是基本医疗，按这个标准理解，如果政府支持在悉尼墨尔本这样的地方设立急救站的地方，比较简单，城区里几个点，每个点配多少辆车，城市里任何一个地方打急救电话至少20分钟内有一辆急救车到现场，达到这个要求了，这个事框架就有了，大北方怎么办？那么广大的国土区域，按照逻辑来说就得配直升飞机，而且不是一个机场，也能在20分钟接到急救电话以后急救人员到现场，这个成本高悉尼墨尔本是几十倍几百倍的。怎么样支撑这么悬殊的成本，靠转移支付的手段做出来的，90年代初有了这个概念以后，当时意识到跟中国对比这个事情，所谓国情这个因素对比得特别明显，我们有一些沿海区域也是这样的，现在是大都市了，我们也有地广人稀的地方，青海、西藏，在中国要往这方面靠近，显然这个历史人物要沉重得多，艰巨得多，但中央现在已经提出了这个计划，我个人谈点儿感想，方向肯定是正确的。我们现在科技发展观，和谐社会，黄金发展期到来的同时处理矛盾的凸现期出现的突出的问题，有重大的意义是正确的，回过头来，对于我们研究者、政策相关制度制定者来说，怎么样理性的、有操作性的制定相关的具体方案和措施是一篇大文章，也是一个非常难的题目。

　　我想回到中国的话题，在中国比如说义务教育，现在非常明确，08点所有的义务教育要全免费，这个方针定了，是不是做到了全免费，我们基本服务公共化，在这个区域就能基本到位吗？实际上差得远，我到西藏做过研究的，谈谈西藏的例子，西藏过去碰到一个问题，因为牧民它的居住地方不固定，小学教育这六年，如果都按照流动教学点来运行，教育质量无法保证，经过前些年年复一年的努力，现在在拉萨辖区之内的地方，已经做到了小学的后三年是寄宿制，适龄儿童要住在学校接受教育，但是前三年拉萨还做不出来，前三年还是流动教学。

　　

青藏铁路一修，经过了一些教育，只要能够跟外界沟通的，比如说能说出普通话，能够跟其他的施工人员沟通的都有可能到青藏铁路干活，一天是30块钱，结果藏民普遍知道这孩子受教育确实有好处，以后整个社会上的相关的一大套收入，发展前景，纷纷跟教育部门要求，要改进教学的条件，拉萨的教育局长跟我说，在这个外界的这种机遇之下，群众的呼声越来越高了，符合现在和谐社会的导向，我在拉萨的前三年的流动教育变成寄宿制，需要多少财政，大致在十一五期间，中央的要求，西藏要实现战略性的跨越式发展，在五年解决这个问题的话，拉萨辖区之内，相关的硬件投入大概是三个亿。就是建校舍，实际上还要建牧场，藏民主要的生活方式必须有一个牧场跟着他。

　　在这个硬件之外，还要配的就是教学设备和管理人员，管理人员里面有好几个员，比如生活管理员，必须24小时轮流值班的，因为这些都是六七岁，七八岁的孩子，要三班倒的生活管理员，要有牧场上的放牧员，还有专职的挤奶员，还有教师，可能还有其他的一些配置，所说的五大员加在一起，在拉萨辖区解决这么一个问题需要五亿，在十一五期间，我问他在整个西藏地区你有没有估计解决这个问题有多少投入？他说这个说不准，但是我可以简单说一句，西藏其他地区条件只会比拉萨差，不会比拉萨好，至少是60个亿，西藏目前的财政收入是12个亿，西藏一年财政支出的盘是接近160亿，150亿是中央支撑着他的，有没有可能未来的四年多的时间里拿出专门的60亿左右的资金解决这一个事情，从现在各方面看起来是不可能的，我也专门问了

财政部的人，教育司、有关的地方，他们对于西藏的支持，前不久给他们八个亿拨过去了，有关部门所理解的支持力度和实际需要的支持力度差距是非常明显的。

　　如果说按照均等化的，实质性的使用价值衡量的标准，在短期之内做不到均等化，我们还有什么选择？这是一个很现实的挑战，光是西藏这一个地方要解决，使均等化这方面不敢说做得跟彻底，有个巨大进步的，这是如此高的成本，还有青海、偏远地区了，四川的藏区我也看个，跟那边的情况差不多，这样的事情首先是一个真正资金支持，实话实说远远不够。

　　第二点，有了资金的筹措以后，我们的机制怎么办？简单的按照原来的我看也没有收入，因为很多资金投入以后，过去再投入，过几年你去检查，形成的很多基础是，没有人精心地上心地管理的情况下，很快就荒废了，这种情况太多了，新农村建设也是一样，如果想把这个事情处理得比较好，还必须同时附带上一个机制创新上的问题，比如现在农村乡镇这一级的基本公共服务是怎么提供？有一个思路必须把象征政府的职能履行到位，让他们尽心尽责，把乡镇的服务真正做好，这个口号说了几十年，跟它配套的想法还是要出钱养机构养人，实际情况反复证明这不是一个好的机制，我们做了几十年，养机构、养人出来以后，有大量的低效浪费，另外一个思路就是我要精简，在乡镇这个基层的公共服务靠什么呢？政府出钱不是养机构、养人，而是出钱采购服务，那就需要有一些有资质的社会中介机构在里面帮助，通过政府采购里面的竞争取得供应商的身份，然后按照政府采购的规则，保质保量地把基本公共服务送到农村居民的家里，送到他们的生活环境里，政府再由国库把这个钱打到供应商的账户上，这种事情在试验，比如说我知道江西，江西财政厅拿出钱以后就是采购文化下乡，到乡里送戏送电影的，事先签好合同，把钱打给你剧团，我没有必要在乡镇设一个文化站，接受多少政府和书记的领导，整天检查，这也是一个资金不足必须机制创新的问题，可能在这两个层次的问题上，现在公共财政的一个发展过程中间，综合的统筹协调，势必要逐步解决规范的公共选择机制的问题。千头万绪的需要，面对的总是有限的财力，每个年度可以解决什么事情，往往没有严格的哪个方案对，哪个方案错，我们有没有逐步让公共意愿更好地表达出来，我们现在已经有的因素，人代会、政协、公共的讨论，最后通过比较规范的公共选择机制的发挥，形成每年里的具体的预算里的安排，支持均等化逐步的发展这可能是比较接近和谐社会的办法，你要依靠少数领导人自己的偏好，我不是说事情一定做不好在有的地方可能做得更利索，但是不符合长远的发展方向，而且有的时候我观察，在一个社区里干什么，不能说这笔钱谁对谁错，我们这个学校差不多了，已经满足我们的需要的，我们拿这笔钱建一个文化宫，提升我们的文化素质，两个都有道理，最后这笔钱怎么用，按照西方的，充分讨论争执不下，那就公决，少数服从多少，没有绝对谁对谁错的问题，只不过你这个规则到底最后怎么样塑造，形成一个可执行的结果，中国可能以后也得处理好这样的预算和公共财政制度的建设问题。

　　我说三个层次粗陋的说法，请大家批评指正。