贾康：政绩考核使地方官倾向把土地出让金收足

　　2007年1月4日，由北京大学中国经济研究中心发起的“第四届中国经济展望论坛”第10场在北大CCER万众楼举行，本场讨论的主题是财政与税收政策，财政部财政科学研究所贾康所长、国务院发展研究中心农村经济研究部刘守英研究员和北京大学中国经济研究中心平新乔教授一起探讨这个问题，下面是贾康的发言：

　　主持人：这个话题很直接的涉及多利益的分配，尤其是中央和地方的分配。那这一块平老师都有研究成果，这些研究成果能不能执行到政策上呢？

　　贾康：关于土地财政自己研究心得的回应，现在很多讨论地方政府行为的时候，是把土地财政作为一个比较单向的贬义词来用的，中国的地方政府是一个短期行为，这个突出行为是土地财政，这个是符合现在实际情况的。刚才平教授说到一万亿的数字，现在如果跟整个财政收入名义指标对比大概是25%，那么中国预算外的资金具体的衡量，可能其他的预算收入在一万亿上面加一些，大概是相当于预算内的1/3左右，那么地方稍微活一点的钱，因为预算内的钱是解决吃饭的钱，那么他自己支配的钱是靠这一块的，就是土地收入为主，预算外收入支持的。但是我想从另外一个角度来看，地方政府在比较标准化的三层架构里面，美国、日本无论是联邦制还是单一制，还有像英国、法国、德国他们都是三层。那美国所称的LOKO是在联邦基层下面，他那个收入主要来自不动产的保有环节，我们现在的收入主要来自不动产的一级市场。他在一开始的批租收入，这个交易对于地方政府是最关键的，这个保有环节形成不了对它很稳定财政收入的支撑作用。直观来看都是统一财政最大的区别，而从中国地方政府来看，那么在这个层级上中国市场经济在大的逻辑上是地方政府的行为定位在，或者是调整收缩在比较专心致志提供辖区内的公共产品、公共服务商，那么不动产税或者是

房地产税，这种土地财政定义之下，但是具体把这个财源放在保有环节，有一个非常明显得好处。这个地方政府会非常尽心尽责来履行他应该履行的职能，同时完成了自己所谓的财源建设。地方政府的财源建设在中国说了多年了，谁也不会否定这个财源建设的重要性。他要运行、他要解决自己的政绩他一定要解决财源，这种在土地意识上形成主要支撑的土地财政，然后他不会考虑下一任能有多少、5年、10年的可持续的问题。这也是很自然的，这个是经济学里大家都要承认的，地方官员有他自己的利益驱动。现在的政绩考核、现在的条件下他自然而然倾向于短期行为，把土地出让金收足，让自己的政绩做的尽可能符合各个方面评判的结果，然后自己得到更好的发展前途，意味着他的脸上非常的有光，意味着他个人最大化的实现等等。而调整到保有环节上，地方政府同样也是这样，就是我只要尽心尽责做好了本地的公共服务，我本地的不动产进入了升值轨道，不动产税最基本的一个管理机制每隔几年都要重评一个税基，每次都是套现的机会。那么市场经济所要求他的合理定位和行为的长期化，这个和财源建设的内在的契合全在一起了，这个是我们看起来比较理想的所谓土地财政怎么样走到合理化、比较规范的一个基本的导向，这个导向有没有路径呢？现在我们没有看出来有路径。如果我们能做好偏平化，那么市县这一级理所当然能拿到物业税的税基，这个管理上有要求说是要保密，但是实际上已经选了几个点在做实验了，然后给决策提供依据。

　　那么这个事情到底在中国走的快不快，现在不好说，但是至少可以说清楚这个路径在中国有多大的空间，只要不出什么大的问题，这个路会越走越宽。我只要做好本地的公共服务，我财源建设就解决了，当然也结合政绩考评的标准，现在有一个很好的导向，不光看GDP，还要看你单元

能源消耗系数，还有看你可测算污染物的指标，还有一些综合的考评指标。结合税基制度改造，会让以后的基层政府、市县政府越来越合理把自己的实权调到市场经济要求他既不越位、也不缺位的要求当中去。