许小年：公共品不等于政府品

　　政府能够效率更高地经营公共品的情况，比想象的要少

　　□ 许小年/文

　　自凯恩斯以来，“市场失效靠政府”已成为一种习惯性的思维定式。市场的确有失效的时候，但市场失效不是政府有效的保证书，不能作为政府干预的入场券。

　　公共品(Public Goods)是市场失效的一个经典案例，似乎只能由政府生产。其实未必如此。公共品如街道的特点是非竞争性(Non-rivalry)，甲在路上行走并不影响乙在同一道路上散步；而私人品如面包，甲吃掉了，乙就不能再吃同一面包。公共品的另一特点是非排他性(Non-excludability)，即便市民没有交费，也无法禁止他们使用城里的街道；而要想吃面包，消费者必须先付钱才能如愿。

　　非排他性决定了公共品的供应不足。由于不付费也可使用，城市里的道路不能产生足够的收入，没有私人公司愿意投资修建，导致公共设施供应的短缺，市场失效了。人们认为，此时应由政府出面，代表社会征税，相当于事先收取道路使用费，用于道路建设。

　　然而政府的作用就到税收和财政开支为止，倘若继续延伸，政府拥有和经营建筑公司，则有“越位”嫌疑。政府应主持

城市规划，确定市政建设项目及预算，通过竞争招标，将项目承包给施工质量好且报价低的私人公司。只有当私人承包的成本高于预算，或不能满足工程的性能、质量、完工期等要求时，才考虑由政府投资和经营。换言之，仅在政府的效率更高时，政府经营公共品才是可取的。

　　国防似乎是天经地义的政府专营品，历史上却存在着不少反例。

　　在中世纪，现代财政体系尚未形成，保持一支常备军的成本过高，西欧的封建君主和城邦国家经常雇佣私人军队从事战争，用现代的话来讲，叫做防务“外包”。那时的雇佣军是私人的赢利性机构，司令官相当于总经理，士兵相当于雇员，军队的目的是出售防卫服务以获取利润。

　　到了十五六世纪，民族国家兴起，国土扩张，巨大的军备成本分摊到广袤的领土上，单位面积的防卫成本下降，国家财政支持的常备军才显示出规模经济优势，私人雇佣军退出历史舞台，政府成为防卫服务的惟一提供者。

　　可见，政府经营国防这种公共品，并不是因为它具有政府经营的天然属性，而是与所有的民间机构相比，政府提供防卫的成本最低。

　　像国防那样政府能够有效经营的公共品，比一般想象的要少。诺贝尔经济学奖得主科斯研究了英国港口的灯塔设施，发现灯塔的建设和管理经历了从政府转向私人公司的过程；私人公司通过海关向进出港口的船只收费，保证了灯塔建设的资金来源和投资收益，航行安全也没有发生过问题。

　　基本教育也可以看做公共品，因为基本教育为宪法规定的公民权利，即使无力支付学费，也不能拒绝学生入学。由于基本教育的非排他性，中小学学费收入可能不足以弥补学校的开支，需要政府提供财政补贴。然而政府的作用亦到此为止。如果认为学校一定要由政府经营，就忘记了选择公共品供应方式的决定性因素——效率，而政府未必是成本最低的教育服务提供者。政府可以向所有家庭发放“教育券”，家长和学生自由选择私立学校，以券代币，缴纳学费，学校再凭券从政府兑取现金。这样既保证了基本教育的普及，又引入了竞争机制。至于大学教育，原本就不是公共品，可考虑私立大学加财政和民间资助的体制，政府部门只监管基本课程的设置。

　　民间机构和企业能够比政府更有效地提供公共品，原因与市场经济对计划经济的优势一样，一是激励机制，二是竞争机制。政府官员管理公共品的生产和供应，既无降低成本和改进质量的激励，也没有市场竞争的压力。在缺乏公众监督的情况下，政府专营的公用事业还可能演变为高收费的行政垄断，伤害社会公众的利益。

　　对于公共品的误解，也造成了政府在公共品供应上的“越位”。世界上不存在天然和永久的政府专营公共品。道路在城市里是公共品，因为无法在道路两侧每个居民的家门口建收费站。但出城到了郊外，就能够以较低的成本将公路封闭起来，向过往车辆收费，保证收入足以回收投资。一旦找到排除未交费者的办法，仍具有非竞争性的产品或服务的性质就转变为所谓“俱乐部物品”。在充分竞争条件下，俱乐部物品的供给可以达到帕累托有效的结果，不需要政府的特别干预。

　　确定市场与政府的边界，需要分析哪些产品在什么情况下是公共品，并且要比较政府和民间的供应成本，才能得出结论。主观武断地划界既不利于效率的提高，也有碍社会公平的实现。-

　　作者为中欧国际工商学院教授