政府敢于借钱花：中国近二十几年持续增长的启示

　　陈志武/文

　　历史学者可能很难回避中国历史的周期性：平均四五十年农民起义一次，两三百年改朝换代一次。这种规律似乎两千年没怎么变。对中国未来感兴趣的人们自然会问：历史规律还会不会重复？如果不想让它再重复，那又有什么招呢？

　　当然，不同的人会有不同的回答。对科学技术发展史感兴趣的同仁可能会从军事技术角度来谈，他们也许会说，导弹、飞机、夜视镜已使传统意义上的农民起义几乎不可能成功，所以那种靠百姓武装革命达到改朝换代的时代已结束。试想，在以矛盾、镰刀斧头为主要武器的年代里，正规军和起义军在武器水平上的确很对称：拿起镰刀斧头，你的武器就跟政府军旗鼓相当！更何况起义军热情高涨而政府军是为别人卖命，那时革命成功的概率肯定不低。但在今天，正规军与老百姓间的武器不对称已达到极点。原来，革命军可以在白天睡觉晚上活动，但如今的夜视仪已消灭了白天黑夜的差距；原来，后方革命根据地可以长年累月地为革命军提供养兵千日的条件，但今天的飞机和高精度导弹使这类根据地也成为历史。因此，现代科学技术已使昔日的改朝换代周期无法重演，游戏规则已被重新定义。

　　而我们从金融技术角度也能看到，金融技术使得现代国家难以重复过去的改朝换代规律，当然，这不是说金融技术把革命的问题根除了，而是它们可以降低发生改朝换代的概率。关于金融技术、特别是证券技术对国家治理的作用，以往认识较少，过去我们集中关注金融发展对企业、对家庭的作用，不太注意证券、特别是长期限债券市场对治理国家的妙处。今天我们就来谈这个题目。

　　近二十几年持续增长的启示：

　　政府敢于“借钱花”

　　首先让我们看一下最近的经历。正是由于现代金融和证券发展，中国过去二十几年的国家理财策略已从本质上不同于传统中国朝廷的手法，能敢于利用公债市场把未来的钱借到今天花，也不怕靠财政赤字发展今天的中国经济。这些新的国策使中国经济得以持续增长，使社会至今还没有出现不少专家预测会发生的经济危机和社会动乱。

　　1978年开始改革开放之后，以包产到户和联产承包责任制为核心的市场激励使中国经济在80年代快速增长，那时的增长是粗放式的，不需要金融的太多帮助，只需要政府放松经济管制并解放个人的创业权利，让市场发挥作用即可。1981年启动国债，政府开始把一小部分未来财政收入提前到当时花，当年共发行121亿元的国债和外债，相当于那时政府全年开支的9%左右。但，不管规模大不大，对于一个习惯于反对“借钱花”的社会来说，启动国债这件事本身就是一种大的观念冲击。

　　1986年，国家财政赤字达到82亿元，占财政收入的3.9%。如42版图1所示，那年新发国债138亿元，比上年增长54%。到1988年，财政赤字升到134亿元，占财政收入的5.7%。1989年，国家财政继续恶化，当年新发国债408亿元。

　　自80年代中期开始，中国经济增长的主要动力一方面来自外资支持的制造业，另一方面来自政府财政和公债支持的基础建设项目。因此，在国家财政恶化的情况下，银行贷款和公债市场成为经济能否继续增长的两个关键之一。在1989-1991年经济相对低速增长期间，三年共新发国债1245亿元，给经济增长提供新的推动力。结果，GDP增速从1990年的3.8%回升到1991年的9.2%。

　　1994年，财政赤字上升到575亿元，占当年国家财政收入的11%，创历史新高。为了填补赤字并支持发展，当年国家发债1175亿元，也创历史新高。

　　在1997-1998年亚洲金融危机期间，世界都在担心中国经济、继而世界经济会被连带拖下水。1998年，国家发债3311亿元，1999年再发债3715亿元。在1998年财政赤字高达1744亿元(占财政收入的15%)的情况下，这些公债融资让中国经济在亚洲金融危机期间和之后保持以高于7%的速度增长，并带动世界经济度过那次危机。

　　截至2004年底，国债余额为29631亿元，其中内债28803亿元，外债828亿元。国债余额占GDP的比重为21.6%，低于国际公认的60%的警戒线，也低于美国约70%的国债负担率。2003年国债还本付息总额近3000亿元，约占当年财政收入的14%。

　　这些国债数据当然不包括国有银行、国有证券公司、国有保险公司以及信托公司的呆坏账，按照一些商业机构的估计，仅银行呆坏账可能在四五万亿元，是GDP的29%至36%。如果包括这些呆坏账，国家负债在GDP的50%至58%之间。

　　从1982年到2004年，国债余额的年增速在25%左右。如果再继续按照这一速度增加国债并以此支撑中国经济的持续增长，那么在达到危机线之前还能维持多少年？如果这种持续多年的财政赤字发生在王朝时期，那情况又会怎样？今天的选择跟过去又有什么区别？

　　朝代时期的发展模式：

　　最大限度地存银子

　　不管是宋、明、清，还是其他朝代，各朝都遵循一种基本的财政规律，朝代新起时期都国库储蓄丰盛，随后递减，再后就是财政日益吃紧，赤字越来越不可收拾，致使最后改朝换代。

　　以往，学者主要以腐败来解释这种周期性规律，基本认为朝代初期腐败不普遍，但正因为中国历来没有对权力的可靠制约与监督机制，随着专制体系的年龄越来越高，贪污腐败也会越加猖狂，到最后国库空空，迫使朝廷在财政税负上狗急跳墙，然后便是官逼民反，朝廷最终灭亡。——权力失控和贪污腐败肯定是改朝换代规律的制度性根源，但除此之外还有国家理财策略以及金融技术上的差别。

　　由于清朝的财政数据相对较多，过去对其研究得也比较细，我们以清代为例，看看它与当前中国的差别。从统治者的角度讲，他们最怕的应该是在国家出现危机、社会动乱的时候，国库里没钱，财政上入不敷出。事先规避这种危机风险的手段大致有两种，其一是事先多存钱，往国库中存的越多则越好；第二种手段是靠事先尽最大可能地发展国力，不仅把到手的钱都花完用于发展，而且还尽可能借钱发展，透支未来的收入先发展。这两种经济国策实际上类似于宋朝王安石、司马光关于开源与节流的辩论，第一种策略强调“节流”，而第二种国策强调“开源”。过去二十几年中国的发展国策以及美国历年的策略都属第二种，而以往中国各朝的经济方针基本属第一种，这种国策当然也跟儒家理财思想非常一致。

　　图2给出了从康熙四十八年(1709)到道光三十年(1850)户部库存银两的变动情况。按照传统儒家评价国家财富的标准，可以说清朝即使在鸦片战争之后、太平天国起义之前还是非常富有的，这种富有在乾隆后期达到顶峰，1781年国库存银7000万两，到1789年为6000万两左右！1850年时降到800余万两。太平天国起义对朝廷开支带来极大的负面影响，发生货币危机，但即使在1853至1863年间，户部银库仍然年增19万两。这不多，但对传统的中国人来说，那至少比今天承担越来越高国债的中国要好，更比今天负债9万亿美元的美国要富有。只不过，那种国库财富只是反映过去收入的钱，它并不能表示清朝未来也会富有。图2基本说明，清朝初、中期往国库积累了大量财富，但从那以后就开始每况愈下，印证了朝代财政先富后贫的周期性规律。

　　我们也可从国家财政收支来细看晚清的发展经历。图3给出1838年后一些年份的财政收支情况。据史载，从康熙中叶开始，每年财政盈余约500万两，乾隆中期以后年均结余在1000万两左右。从图3看到，鸦片战争之前的年度财政盈余也超过500万两，到鸦片战争后的1847年，财政结余为380万两。甲午战争前的1893年，国家财政结余高达760万两。这些数据说明，虽然按照传统儒家理财观念看晚清的结余可能还太少，但当时的经济国策从根本上讲极其荒谬，在两次鸦片战争都失败同时又面临日本的威胁下，朝廷不仅不想法把未来的收入透支来加速发展国力，反倒还一心放在“节流”上，只想到往国库多存钱。结果是，国力相对其他国家继续衰退。

　　清朝财政赤字的真正起点是甲午战争之后，1896年赤字高达1292万银两，1899年为1300万两。义和团运动带来的庚子赔款大大冲击了清政府的财政，1903年的赤字高达3000万两！此后的清代朝廷债务缠身，一直到1911年灭亡之前仍然如此。

　　两种国策，两种结局

　　谈到这里，我们可以看到，今天的中国和清朝中国所采用的两种经济国策带来了截然不同的结局。在传统中国财富观念的主导下，清朝的国策是以最大限度存银子，“节流”。在1896年之前的两个半世纪，清朝的财政基本都健康，少有赤字，按传统的标准那时的中国应该很强盛。但实际的结果是它不堪一击，清朝很快垮了，守财丧命。

　　相比之下，在当代中国，自1982年开始，不仅年年有财政赤字，而且赤字由当年的18亿元增长到2003年的2916亿元，财政赤字占GDP之比由1982年的0.33%上升到如今的2.5%。正如前面讲到，在此期间国债也从几乎为零增长到今天的2.9万多亿元国债余额。这种靠赤字推动发展的经济国策当然有悖于传统中国的儒家理财观念，但有了这些赤字和国债之后，今天中国在世界的地位反而比任何时代都强。两种国策，两种结局，这是怎么回事？

　　实际上，依照James Macdonald在《A Free Nation Deep in Debt: The Financial Roots of Democracy》(2003年)一书中提供的资料，如果我们按1600年时哪国能借到大量公债、哪国没借公债将各个国家分成两组，那么你会发现，400年前国库里金银万贯的国家今天基本贫穷落后，而当年靠发国债发展的国家今天基本大多既实现了民主法治，又经济发达。像那时的明朝国库藏银约1300万两，朝廷甚至储存了足够吃9年的谷粮！就怕天塌地陷。可是，越怕天塌下来，天还真的会塌下，不久明朝被改朝换代。当时的印度国库则储藏了近6000万两金银，坐在那些金银上等着被殖民化。

　　当然，最有名的靠赤字增长的案例莫过于美国了。美国今天的9万亿美元国债使它在国债竞赛中遥遥领先于任何其他国家，但美国利用国际资本市场借来别人不愿花的钱，他们是透支过多，可是这种经济国策使美国保持世界最强的地位。

　　晚清的财政危机到底有多严重？

　　甲午赔款和庚子赔款对满清是致命的冲击。日本以及八国联军的侵略行为是任何中国人都不能忘记的，那两次赔款是侵略者强加给中国人民的耻辱。如果我们暂时把对战争以及赔款的道德评价放在一旁，那些赔款所带来的财政危机到底有多严重呢？假如中国当时的证券金融已很发达，清朝的结局是否会不一样呢？

　　我们先看一些数据。按照陈锋先生的估算，由于这些赔款以及其他外债支付，清政府在1902年后每年要付约4700万银两，这相当于1903年政府财政收入的44.7%(那年的财政收入为10492万两)。但是，1903年的实际财政赤字约3000万两，占财政收入的28.6%。

　　跟今天中国的赤字比，这种规模是否很离谱呢？2000年财政赤字是中央财政收入的18.6%，从1999到2003年间，该比率维持在13.5%与18.6%之间。从这些比值看，晚清的财政赤字并没比今天中国的差太多。如果跟英国早期比，1697年英国政府一年的短期债务支付是它的财政收入的3倍，1710年时是后者的近4倍，但那并没迫使英国灭亡，实际上英国从那以后反而日益强盛。

　　相对于GDP或国民收入而言，3000万银两的赤字、6.5亿两赔款债务并非像以往历史书说得那么可怕。按照刘光临先生的估算，1880年代中国的国民收入约27.8亿银两，老百姓税负约占国民收入的3.2%。以此税率推算，根据1903年的10492万两财政收入，那年的国民总收入约为32.8亿银两。那么，3000万银两的赤字只是1903年国民收入的0.9%，低于1998年后中国财政赤字占GDP的百分比，比如，2002年该比例为3%，2003年为2.5%。

　　按照32.8亿银两的国民收入估算，6.5亿两赔款债务约为1903年国民收入的20%，比今天2.9万亿元国债余额占GDP的比重(21.6%)还低一点。从这一角度看，晚清的财政与国债状况并不比今天的差。

　　作为比较，1650年时荷兰的国债总额是国民总收入的1.3倍，1715年之后是2倍多；那时英国国债为其国民收入的80%。但那些负债率并没使它们灭亡。今天，美国国债余额是GDP的70%，日本的国债余额是GDP的170%。单从这些数字看，晚清的负债并没以往说的那么可怕，关键在于当时缺乏缓和财政赤字危机的手段，在国家理财策略上。

　　靠增税缓解财政危机的陷阱

　　财政危机的出现往往是由于像战争、天灾、人祸等这样的突发或者一次性事件所致，这些事件虽然不是每月、每年发生，但一旦发生，其成本开支一般会很高，容易冲乱正常的开支安排，说不定还会将一个国家置于灭亡之地。这就像一个家庭，假如张三一家的年收入为5万，在正常情况下，这5万还够花，甚至还有一点节余；可是，如果张三生场大病，要花20万元住院与手术费，这时问题就来了。当然，这种危机也可能因为车祸、地震甚至强盗而发生，等等。

　　对于家庭来说，一种事先避险的办法是多存钱，就像过去朝廷一样。但正如前面讲的，这是一种非常低效的办法，一方面意味着牺牲今天的消费机会和创业、投资机会，让张三一家无法尽最大限度地发展；另一方面，这样做也不一定能完全规避掉各类风险，特别是难以规避低概率、高损失的风险事件。第二种办法是靠家族里的亲戚和亲人，这就要求张三平时投入家族事务、给家族无私的奉献和帮助，以此来换取他们在你有需要时也给你帮助的隐性许诺，依赖血缘关系达到互相保险的效果。但，这种隐性互保毕竟不是能硬性执行的契约，而且范围小，风险分摊的效果不佳。

　　第三种办法是买各种保险和其他金融品种，这样，张三只要付较小的保险费即可达到医疗保险、财产保险、天灾保险、人寿保险等等，由于保险公司的客户人数多、地理范围广，风险分摊效果最理想。

　　当然，如果上面这些规避风险的安排都事先没做到，在今天，张三还可找银行贷款，以此把今天这一次性的开支压力平摊到未来的许多年里，让他一家能渡过今天的难关。

　　对于家庭和个人来说是这样，但一个主权国家没有这么幸运，即使到今天也没有完全像血缘“家族”这样的国家互相保险共同体，也没有为国家提供各类保险的保险市场。因此，特别是过去的朝廷，它们远远没有那么多可选的规避财政危机的工具，它们要么像清廷那样尽最大限度地存银子，要么就像美国或者近期中国那样通过借国债加速发展，通过把经济实力这个“饼”做大，以此来强化未来对付危机的能力。然而，传统的中国朝廷只会选择存银子“节流”，而不是先把“饼”做大。

　　那么，当过去累积的“节流”不足、发生财政赤字时，朝廷是如何找到出路的呢？最惯用的办法当然是增加税赋，反正皇权不受太多制约。以明代为例，明中叶后，政府财政逐渐吃紧，16世纪中叶(嘉靖朝)每年财政赤字多者400万两，少者百万两。到1567年，太仓银仅存135万两，只够三个月的开支。

　　自万历四十六年始，“辽东兵事兴……先后增赋凡五百二十万有奇，遂为定额”(张廷玉，《明史》卷202，中华书局，1974)。但，这些增税并没缓解明廷的财政危机。到1628年崇祯帝继位时，财政赤字为113万两。据王昊先生引证，为补亏空，崇祯帝在万历年间每亩加9厘税赋的基础上，再增3厘，共增税165万两。这笔税跟万历年间三次加派加起来，共达680万两。但是，农民战争不断爆发，军费开支不断上升，增加财政赤字压力。如果再加税太多，会加剧官逼民反的势头，朝廷只好尽量拖欠军饷等债务，崇祯元年时各边欠饷已达520万两。到崇祯十年(1638)，朝廷仍然拖欠边镇的军费，导致边兵大量投身于农民起义军，把明朝进一步推向崩溃。到崇祯十一年，战情急转直下，财政危机也日益恶化，“不集兵无以平寇，不增饷无以饱兵”， 崇祯帝只好“勉从廷议，暂累吾民一年”,批准加派280万两新税。

　　据王昊《论崇祯帝》一文的引证，当时，崇祯帝还试过一些其他办法来缓和财政危机，包括要求富室勋戚捐助、节省宫廷开支等，但不成功。

　　我们看到，从相当程度上，由于明代前中期经济国策的缺陷，使中国错失发展海外贸易的机会，到崇祯年间，其国力已经太弱，崇祯帝的理财能力再强可能也难以扭转明朝的宿命。再加上崇祯年间，灾荒频繁，遍及全国各地，大大加重了农民的生存困难。在这种时候还要强征新税，如果民不反，那反而怪了，这当然加速了明朝的灭亡。

　　靠单年的加税来解决财政危机，其最大的缺陷是强化了一次性大额开支对社会当年的冲击，等于是“税负休克疗法”，它无法让朝廷把一次大开支平摊到未来三五十年的财政收入上，没办法让社会大众为其每年支付一点。比如说，单是崇祯年间拖欠的边饷就超过明廷一年的财政收入，如果这笔钱要在一年内付清，等于是要老百姓多付一倍以上的税，压力太大，没人会接受。通过当年加税来解决财政危机的办法，只能把突发的财政开支在众多老百姓之间分摊，但它无法把一时的支付压力在不同年份之间分摊，后者只有长期限债券等证券才能做到。

　　缓解财政危机的金融手段

　　当然，除了通过征税赤裸裸地向老百姓要钱之外，另外一个历朝惯用的手法是在货币上动手脚。按照刘光临先生考证，宋代是一个使中央集权在经济、军事、社会等多方面大幅扩张的朝代，官府机构不断膨胀，官员数量不断扩充，这当然也使其开支相应地膨胀，宋朝财政几乎始终面临入不敷出的威胁。根据汪圣铎先生的著作，出现财政危机时，宋廷往往利用货币发行来转嫁危机，主要表现在铸行铁钱、大钱和滥发纸币上。“宋仁宗时期，宋夏战争，军费骤增引起财政危机，于是就在陕西铸行铁钱和大铜钱，造成了灾难性的后果。宋神宗时，为了支持西部战争，四川交子开始两界沓行，即增加了一倍的发行量。又企图在河东、陕西发行交子，因与盐钞发行冲突，遭到失败。……宋徽宗时，为了支持西部及后来的对辽战争，……发行成本低、面额大的当十钱、夹锡钱，将楮币推向全国，且无节制地扩大发行量，结果造成通货膨胀，经济秩序一片混乱”。

　　宋朝纸币的发展，不仅有利于在全国范围内调拨财赋、有利于中央集权的运作，而且通过发行纸币朝廷也能更方便地转嫁财政危机，更隐晦地掠夺老百姓的钱财。据汪圣铎先生的引证，到了嘉定年间，纸币“总发行量已超过亿贯。这时，朝廷上下、君臣之间，都已认识到楮币不应再多印。但是，此后发行量还是不断增加，直到10亿贯以上仍不停止”。

　　不过，即使没有纸币，金属货币也能让朝廷间接转走老百姓的财富。不只是宋、元、明代这样做，晚清和民国时期也这样做。比如，为解决太平天国引发的财政危机，咸丰朝廷于1853年经户部发放官票、宝钞(纸币)，同时也铸造大量重量轻、面值大的铜铁大钱。据张国辉先生的引证，当时铸造面值为1000文、500文铜大钱的成本分别只有114文、90文，等于让清廷只需花114文的价值就能从民间获取价值1000文的财物！按照同样的逻辑，1854年户部、工部开始铸造铁大钱。在1853至1861年间，朝廷共铸造等于826万银两的铜铁大钱。随着铜铁大钱、票钞纸币的滥发，城乡物价飞涨。相对这些举措之前的价格比，到1860年香油涨价3倍多，硬煤涨4倍，茶叶涨价5倍，猪肉涨6倍，羊烛涨7.5倍。物价猛涨，货币大幅贬值，不仅使百姓生活更加困难，而且让他们的真实收入与财富相对大幅缩水。社会动乱、民怨沸腾自然就不奇怪了。

　　这种失信的行为不仅加快了朝代的更替周期，而且使早在宋朝发明的纸币难以在中国社会持续使用，让本来可大大加快经济发展、促进专业分工的纸币无法发挥作用，在长达900年的时间里纸币在中国总是时断时续。

　　当然，通过在硬币、票钱上做手脚来缓解财政危机不是中国历朝的独特创造。早在4世纪古

罗马，皇帝缺钱时，干脆不用费工夫以更低成色重铸硬币，而是在老硬币上把数字改一下，比如，由10改成100，含金银量不变。中世纪的西欧也惯用这类博取百姓钱财的手法。整个16世纪，西班牙经常拖欠债务支付，但总体而言不在其货币上打主意。但是，在高额债务和财政压力下，西班牙国王飞利浦三世于1600年开始将其银元由纯银改为银铜混合物(当时叫Vellon)，以这种更便宜的混合金属来当全值的纯银使用。从1600至1626年共发行4100万混合银元，给西班牙王室增收2500万至3000万银元。到1628年其货币贬值70%。1650年，西班牙王府干脆也像古罗马皇帝一样，在老银币上把数字改大一下即可。但，这些滥用信用的举措也启动了西班牙帝国的衰败历程，使其国力很快转衰。

　　虽然由操纵货币来掠夺大众钱财不像直接征税那么一目了然，但它的缺点跟后者相似：给社会的短期冲击太大，极易导致动乱甚至起义，而且会从根本上破坏社会对政府的信心。换言之，以低成色的银钱铜钱或者以没有足够金银作保证的纸币，并强制社会把它们认作真金实银使用，由此掠夺的社会财富是短期的、一次性的，但其代价却是长期性的。这也是为什么这种办法往往只有狗急跳墙的政府才使用，老百姓在看到朝廷这种行动时往往也知道这个朝廷即将结束了，中国各朝以及民国基本都经历过由纸币、大钱泛滥引发的社会动乱。

　　由于国家又不能发行股票，最理想的缓解财政危机、支持发展的办法是发行长期债券，其期限越长越好，因为如果期限很长(比如100年)，就可把一次性的大开支平摊到未来很多年上，大大减轻任何单年的支付压力。比如说，如果是100亿年利5%的无期国债(该债券永远不到期)，那么政府今天得到100亿元用于解决财政赤字或者用于发展，未来每年只要还5亿元。

　　这里有两点值得记住。第一，从征税的角度讲，今年一次性加税100亿和今天调高一点税率使以后每年税收增加5亿，这两种选择给社会的压力冲击是不一样的，前者是后者的20倍。第二，国债期限到底多长更好？这取决于所支付项目所带来的收益的期限。比如，如果国债是用来修路，修好的路之使用期可能只有5到10年，那么债期可长到10年；如果国债是为支持战争开支，那么其目的是保卫国家，成功后会让国家永久性存在下去，这种开支可用无期债券来支付，其成本应该由世世代代的国人都承担一点；其它情况以此类推。

　　在中国，朝廷因战争开支或财政危机向民间借债，最早可以追溯到2600年前的齐国，当时因战争费用，管子建议向民间富人借钱。从那以后，各朝代可能都这样做过。但是，在现代银行于19世纪末出现在中国之前，一方面这种私人借贷的规模有限，风险分摊的范围也很有限，传统中国的民间借贷利率在许多世纪里高于30%；另一方面借贷期限一般不超过6个月到一年，这么短的期限对缓解朝廷财政危机帮助不大。当然，我们必须看到，如果是民间私人之间借贷发生纠纷，被侵权方可向对方讨债，甚至打官司；可是，如果私人把钱贷给朝廷，在专制皇帝不还债时，你可能只能仰天长叹了。因此，在皇权之下，即使朝廷想借债，也不会有太多人愿意借出。中国一直没有发展出长期限的资本市场，这当然限制了朝廷解决财政危机的能力，使朝代更替的速度加快。

　　比如，因太平天国引发的财政危机，1853年政府尝试过内债。据彭泽益先生考证，那次尝试最初只在山西、陕西、广东等省，议行“劝借”，亦即向“殷实之家”“暂时挪借，以助国用”。在山西，当地官府先向各“饶富之家”示以筹款成数，之后按借数给以印票，分年照期归还。并且还规定，“如有借至十万两以上者，除按年归还本银外，若借债人本身已得功名，准其赏给祖父封典”。在陕西则“捐借兼行”，“规定如能自一万捐至数万、十万两者，随时由官府按照银数，立即奏请奖励。如有不愿请奖者，除由官府按数给予借贷印票，分年归还外，仍按照银数多寡，分别建坊给匾，以示优奖”。由于在山西、陕西的试验较成功，此后再推广至江苏、浙江等地。只不过，这些内债并未照数偿还。类似在齐国时期的做法，在内乱结束之后，各省借口“库款支拙”改由官府奏请给奖，有些绅商则由朝廷以官爵进行偿付。——这种赖债行为从根本上使晚清政府失信，使甲午战争后再想发行“昭信股份”国债时变得不可能，几乎无人问津。但有一点是肯定的，那批“内债”帮助清廷度过一场危机。

　　从本质上，1853年晚清尝试的“内债”更像欧洲中世纪的“强制性借贷”(forced loans)，当时西欧城邦政府为了战争或基建项目融资把债务强行摊派到有钱商人头上。这些短期债务更多像贷契约，而不是可交易的证券。

　　以前谈到，以未来税收流作抵押发行的政府公债证券最早出现在1262年的威尼斯。由于那些西欧城邦国家之间没完没了的战争，融资需要不断膨胀，当初惯用的期限不到一年的短期借贷已无法缓和财政压力。以佛罗伦萨为例，1470年一年的总利息是36万金元，超过其全年财政收入，比清政府在1903年要付相当于全年财政收入44.7%的债务利息加本金还要严重得多。这就逼着佛罗伦萨人在金融创新上着手，想法把债务期限延长。

　　当时，西欧政府惯用的证券有三种。第一种是人寿年金，只要购买者证明其身体健康即可申购，买后在投资者去世之前他每年可得到5%至8%的回报，他去世之后政府的支付义务即结束。这种债券广受欢迎。尽管对于具体的个人这种债的实际期限不确定，但对于发债的政府，这些人寿年金债券的平均期限在20~30年间，能达到不错的平摊支付压力的效果，增加政府的负债能力。该债券品种尤其在15、16世纪的荷兰以及后来的英国广泛使用。

　　第二种是嫁妆礼基金券，一般是在女儿出生几年内，父母即从政府手里买些嫁妆礼基金券，让政府融资。在他们的女儿出嫁前发券方不付任何利息，但在女儿出嫁时父母可得到本金加累计的利息，用作嫁妆礼。但是，如果女儿在15年内不嫁或者出家做修女(当时约占女孩的四分之一)，那么父母就永远得不到回报，政府就无债务了。1425年佛罗伦萨就设立这类嫁妆基金，在威尼斯等南欧城邦也流行，实际债务期限平均在10年以上。

　　第三种干脆就是无期债券，没有到期日。这当然能大大扩大政府的负债能力。

　　前面讲到，1715年荷兰的国债余额为其国民收入的2倍多，英国的是0.8倍，它们主要利用长期限债券渡过财政难关。英国那年的国债大约为6000万英镑，其中，1640万英镑是无期国债，利息在5%到6%之间，主要由英格兰银行、东印度公司和南海公司持有；1260万英镑分别是99年期和32年期的年金债券(不是人寿年金)；1140万英镑是彩票债券，32年到期，年利率至少为6.84%，但根据抽彩结果利率最高可以到8%；剩下的为短期和其它长期债。1717年后，无期国债和长期年金债利率都被重新调低到4%左右。

　　跟同期的西欧政府比，中国宋、元、明朝廷没那么幸运，无法通过发行无期国债或任何超过一年期限的债券让他们挽救或延长其朝代生命。他们甚至没有晚清中国那么幸运，因为在甲午战争之后，虽然甲午赔款、庚子赔款是无理强加的，但清政府毕竟能从外国银行借到36年期限、5%年息的债务，帮助他们渡过亡国的危机，延长了清朝的生命。根据当时人们对国债的根本性否定的态度，借外债当然更无法接受，但那总比让中国成为殖民地好。——我们一会儿再回到此话题。

　　虽然中国到19世纪末还没推行国债市场，日本却已走在前面。据朱荫贵先生考证，在1870至1880年期间，日本政府发行的内外公债总额即达2.4亿日元，这些公债用来赎回大名和武士的封建权利、替大名偿还新旧债务，但更重要的是用于修筑铁路、开发矿山和建筑港口及道路所用，类似90年代中后期中国政府公债的用途。此外，1868年4月，明治政府以“振兴产业，发展贸易”的名义发行了4800万元太政官纸币，1869年9月再发750万民部省纸币，还有1871年10月发行的680万大藏省兑换券。我们看到，明治维新时期日本敢于利用公债支持发展，而同期清廷还忙于往国库存银子。结果，到甲午战争时，两国的国力已大相径庭。

　　甲午战争失败后，社会方方面面的危机感大升，将“强国”运动推向高潮。中国的第一个现代银行——中国通商银行——于1897年创建，之后银行业有较快速的发展。国内债券市场的真正发展起始于民国初期的1914年左右。由于北京政府在一战期间难以举借新的外债，便转向国内发行公债。1912～1926年间，政府共发公债27种，共6.12亿元。经过此后的进一步发展，到1949年，公债市场已具备相当规模。虽然在50年代后期基本停止了国内债券市场，但在1982年之后又陆续得到恢复。借助于1949年前银行、股票市场以及债券市场的发展经验，这种恢复银行与证券市场的工作进行得较快。由于现代银行金融机构的网络已遍及全国，使中国在过去20几年的公债融资能力不断提高。

　　现在中国的国债期限最高为30年，这种期限已为中国经济渡过像亚洲金融危机、每年财政赤字这样的挑战提供了方便，使现在的中国比历史上任何朝代更有能力缓解财政危机，减少社会动荡的压力。

　　什么情况下靠公债能增强国力？

　　前面讲了这么多，我们可能还是不清楚为什么现在的中国、美国还有当年的西欧、日本靠债务发展得越来越强盛，而朝代时期的中国、印度、土耳其还有当年的中东、非洲国家尽量往国库存钱，反而是越存越穷？之所以两种国策带来两种结局，部分原因在于把金银存到国库之后，实际上是把本来有资本属性、能进一步生钱的这种金银钱变成了死财富，扼杀了其本来能促进经济发展的流通能力，使这些金银变成了博物馆里的陈列品，而不是资本。

　　自然，我们这里不是说无论如何都应该借最多的债、无畏地制造赤字，更不是说无论政府怎样花钱，无论政府的预算过程是否受到民主监督，靠赤字支持政府开支都比存国库更好。一些基本的权力监督与制衡是必要条件。

　　为了便于理解，我们可以把国家看成一个公司，从公司财务的角度来看待国家理财问题。首先，如果国家借债的利息高于国家投资或开支的项目所能带来的回报率，比如国债利率是20%而国家投资项目的回报率只有2%，这里国债利率是成本，投资回报率是收入，那么国家开支的项目每年要亏损18%。在这种情况下，除了必不可少的国家开支外，政府应该停止、减少开支，尤其不应该通过赤字、国债来让政府浪费钱，应该降低税负。如果是这样，政府的确要尽量存钱，以防未来出现财政危机时要花20%的利息去借债。在这个意义上，由于中国历朝的民间借贷利率都在20%、30%或更高，同时投资项目因抑商而很少、回报率也低，像在1934年民国时期的土地投资租金回报率一年在8%至15%之间，远低于借贷利率，所以各朝代的理性国策是多往国库存钱，少花钱，也少征税。换言之，过去金融市场的不发达迫使朝廷多存钱。

　　当然，如果政府开支只是用于消费、挥霍而不是花在有回报的资本性项目上，那么其开支的回报率等于零。像这些年部委、省市、县、乡各级政府大动土木，盖各种超级豪华办公楼，这些形象工程项目大多存在的挥霍浪费现象，带来的是零回报。在这种情况下，不管国债利率多低，也应该极力限制政府开支。

　　相反地，如果国债利率低于国家开支项目的回报率，那么往国库存钱只会阻拦国力的增长，使国家衰退。

　　所以，决定经济国策的两个关键要素是国债利率和国家投资回报率，前者取决于金融市场的发达程度，后者取决于国家制度是否有利于市场交易。下面，我们可从这两个角度来审视中国和其他国家的经历。

　　之所以1600年左右靠国债发展的西欧到后来越走越强盛而当时国库深存金银的国家随后每况愈下，是因为一方面西欧越来越发达的长期债券市场使其债息不断降低，另一方面它们的大西洋、印度洋贸易给它们带来日益上升的投资经营回报率。以英国为例，前面讲到，1715年时它的国债平均利率在6.3%左右，到1717年降至4%左右。英国在1688年光荣革命之后，请来荷兰的王子做其国王，该王子带来的不只是他自己和荷兰亲戚，让荷兰不再跟英国作战，而且把当时荷兰拥有的西欧最发达的金融技术带到英国，其中最重要的可能是金融中介公司的信用增强作用。换句话说，如果是英国政府自己面对投资者负责，市场投资者可能对未来的不确定性有所顾忌、怕政府不认账，但是在英格兰银行于1694年成立之后，该银行自身是独立法人，也有外部股东(英格兰银行是上市公司)，当英国政府把1000万英镑的国债委托英格兰银行承销时，这国债的背后不仅有英国的税收、政府信用作支持，而且英格兰银行也是重要的后盾，有该银行提供的增强信用，投资者显然更放心，要求的利息(包含风险溢价)也就低，因为万一出事，英格兰银行的股东要承担损失。那时，东印度公司和南海公司在证券市场的信誉也非常好，所以英国政府先把债券卖给这两家上市公司，然后由它们再以出售股票的形式从市场融资。有了第三方在中间增强信用，政府公债的利息即可大大降低，这两家上市公司实际上也算是证券中介公司。英格兰银行甚至能以1.5%的年利率帮英国政府借国债！这是当时任何其他国家做不到的。在这种情况下，只要投资回报率高于4%，英国通过借国债发展就会是净赚！

　　中国近几年的国债利息在3%至4.5%之间，这种低利息一方面得益于自1897年后中国银行业的不断发展，另一方面也得益于现代通讯和运输网络，方便了全国债券销售网络，扩大了银行体系和证券市场的融资能力。在这种情况下，只要政府的投资项目能产生高于4.5%的年回报率，那么不担心赤字、靠扩大公债融资来刺激发展就是一件强化国力的国策。1978年执行改革开放以来，放开了的市场经济加上积极的对外开放使中国经济以年平均高于9%的速度增长，使一些项目的投资回报率可能都超过国债利率。于是赤字和国债就成了国力上升的催化剂。这可能是最近20几年虽然中国的财政赤字越来越大而国力却越来越强的道理所在。当然，过去这些年国债投资项目的回报是否真的高于国债利息，这本身是一个值得用数据做进一步研究的问题。

　　我们也可借助此分析框架来看看甲午赔款、庚子赔款后晚清的选择。我们几乎都指责当时的英、德、法、俄银行以5%左右的利息借给清政府的外债。关于那两次战争以及其赔款本身的事，那是本文之外的话题，我们只谈这些国债融资是否帮助了清朝。在中国当时没有债券市场的情况下，一方面除了外债别无出路，另一方面这种5%的利息在当时的中国是几乎不可能找到的。特别是当时由汇丰银行等帮助发行的铁路外债，其利息也基本在5%上下。按照我们上面的分析，只要当时的项目投资回报率在5%以上，利用这些外资来发展中国经济应该是天大的好事，应该是好国策，那样也可能让国力像最近20几年一样地发展。实际上，那时期的工业化、外贸行业的确在快速追赶，只是由于传统理财观念对债务的抵触，再加上种种民族主义思潮的兴起，没能让中国借外人发达的资本市场来最大化自己的国力。

　　说到底，是应该往国库多存钱，还是不仅把收入都花掉而且要借国债发展，答案取决于长期限资本市场的发达程度，也取决于国家的政治制度和经济制度，前者决定公债利息成本的高低，而后者决定政府投资的效率以及回报的高低。由于金融发展也取决于国家制度资本，所以，最终是制度决定了国策模式。

　　加税或国债：哪种更好？

　　上面的分析中，我们没有把征税问题跟发债决策放在一起来考虑。换言之，假如国家有高回报率的开支或投资项目，那么所需资金是靠发国债，还是靠征更多税，哪种更好呢？我们可能会说“反正羊毛出在羊身上，与其借债，反倒不如由老百姓先交税”。

　　今天美国的做法或许能帮助我们理解这个问题。美国2005年的财政赤字是3183亿美元，占财政收入的15%，跟中国财政赤字占财政收入的百分比几乎一样。去年联邦政府的债券利息开支为1840亿美元，占全年财政开支约8%。美国国债余额约9万亿美元。

　　但是，尽管如此，美国政府不仅不增加税率、不要老百姓多交税还债，反而还在布什政府期间不断减税。美国人当然交得起更多税，但政府还是更愿意借债花费，使赤字越来越大。这是怎么回事？这不仅有悖于我们传统的理财理念，而且有悖于一般的常理。—— 美国这些年的经济国策真的有损其国力吗？

　　其实不然。我们可以算一笔简单经济账。答案的关键还在于政府的融资成本和民间的投资回报率，只要纳税人的投资回报率高于政府公债利息，最优的国策是：少征税，把钱留给老百姓去投资创业，藏富于民，政府尽量用公债来补充财政赤字。

　　相反地，如果公债利息高于民间投资回报率，那么靠赤字负债发展是下策。同时，如果政府的投资回报低于民间投资回报，政府就既不应该借债发展，也不应该加税，而是要退税。

　　举例说，假设所得税是20%，政府公债利息永远为5%。先假定老百姓的投资回报率今后年年是6%。在这种情况下，如果少向老百姓征收1万元税，那么老百姓把这1万投资后，第一年得到600元税前回报，其中120元交税，剩下的480元加本金1万元重新用于投资；第二年得到628.8元税前回报，其中125.76元交税，剩下的503.04元加本金1万元再用于投资；以此类推下去，年复一年，不仅老百姓的财富越滚越大，而且政府的税收也按每年4.8%的速度增长，政府得到的是一个永久的税收流，这个税收流的总折现值为6万元(以政府公债利息5%作为折现率)。换言之，如果政府通过借债维系开支，把更多钱留给老百姓投资，那么今天每少收一万元的税，实际上政府最终得到的是今天值6万元的未来收入流，让国家财富净增5万元。

　　如果老百姓的投资回报率是5%，那么政府通过减税得到的额外好处为零；而如果投资回报率低于5%，则减税会吃亏。当然，如果民间投资回报远高于5%的国债利息，那么借国债并同时减税就让这个国家发横财了！其妙诀在于让老百姓的收入变成资本后，就能通过利滚利、钱滚钱让国力和民富同时上涨。当民间的投资回报很可观的时候，政府征税等于是“杀鸡取卵”，害民又损己。

　　上面的例子当然有一些理想化的假设。比如，在现实中，政府公债利息可能会不断波动，民间投资回报也会时高时低。如果是这样，那么，只有在民间投资回报与国债利率之差更大的时候，“发国债同时又减税”的国策才最优。

　　但，不管怎样，这个例子基本反映了美国二战之后经济国策的总体逻辑。美国的资本市场最发达，给美国政府提供了无限的将未来收入证券化变现的能力。由于人们对美国制度的稳定性非常有信心，美元和美国政府公债是世界投资者最为放心的增值保值手段，因此其公债利息近几年保持在4%左右，这是美国老百姓所无法得到的融资成本。换句话说，如果美国民间要借钱投资，他们能得到的利息远比美国政府要支付的利息高，在这种情况下，于其由个人或私人公司去借钱，还不如由美国政府代替老百姓借，并同时通过减税让老百姓把钱留着自己去投资！那么，美国民间的投资回报如何呢？以美国股市为例，从1926年至今，平均年回报率为10%；在二战以后，平均年回报12%。相比之下，这期间的政府公债利息平均在6%左右。也就是说，1926年至今，民间投资回报率与政府公债成本间的差平均在4%，二战后为6%。

　　外国人和外国政府喜欢买美国国债，美国政府用低息借到这些钱后，通过减税把钱转给美国老百姓去做股票等生产性资产的投资，这种策略的效果是让美国财富超速增长。这即是自己有鸡再“借鸡生蛋”的效果。

　　由此，我们终于明白了美国靠赤字、靠国债、靠减税致强的道理。从1940年之后，除了少数几年外，美国基本年年有赤字，而且越来越大，然而国力也越来越强。

　　那么，什么时候要开始逆转靠赤字发展的国策呢？一旦民间投资回报率相对公债利率太低时，即是放弃赤字的时候。

　　中国致强之路能走多久？

　　本文的分析让我们大致能看清过去西欧、美国、今天中国的国策逻辑，也是日本在明治时期以及自1990年后的经济政策逻辑。发展证券市场特别是长期限资本市场，让政府退出经济管制、放开市场的空间，这是其中的两个关键。

　　如果中国继续靠国债促内需增长，以此带动增长，那么这种模式还能持续多少年呢？这当然是个难以回答的问题。假如中国今天占GDP 21%的国债发生在清朝或任何其它朝代时期，社会动荡可能会难以避免了，但多谢现代证券金融技术，中国实际国力比那些朝代时都强。相对今天美国、日本以及西欧的国债负债水平而言，中国的不算高，还有一些赤字空间。但是，在进一步靠公债发展之前，有必要审视一下今天所处的状况。第一，据福布斯的计算，今天中国人的税负排世界第二，政府财政收入占GDP的20%有余。这个比重看起来跟美国联邦财政收入也占GDP的20%不相上下，但在开支上，美国的财政一多半用于社会保障、医疗保险等福利，而中国的财政开支用途不在这些。中国财政从民间“杀鸡取卵”太多，牺牲太多民间的致富机会。这些年的税收以两倍于GDP增速的速度上升，加税不受立法制约，这种税负必须降低。

　　根据中央财大民间金融课题组2006年初对27个省市借贷利率的调查，全国民间借贷利率平均为16.4%，其中借方以企业为多，这说明他们的资金使用后回报率至少在16.4%以上，远高于4%左右的国债利率。减税显然让更多钱留在民间，创造更多财富。

　　第二，过去20几年，特别是1994年后，相当一部分公债被投到各类形象工程，或者是虽然这些债券融资没直接投入形象工程，但间接地让政府一些挥霍性工程成为可能，造成了大量浪费。比如，2005年国家

审计署的审计结果表明，部分城市基础设施国债项目(包括污水处理)效果差，城建项目中有许多由于规划不当、管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原因，存在严重的损失浪费问题。这些项目的投资回报是否赶得上4%左右的国债利率，显然是大问号。

　　第三，给政府部门更多的钱花，就必然创造更多的贪污腐败机会，也必然导致更多的地区间、城乡间以及社会群体间的机会不平等。特别是在缺乏实质性权力制约、财政预算过程又不透明的情况下，政府开支的分配不可能做到公平、公正。

　　不同国家以前的不同经历或许可以给我们一些启示。上世纪30、40年代的民国政府也得到当时快速发展的国内债券市场的帮助，加上对银行的国有控制，让政府能同时发公债、操纵货币，以多种方式解救财政与金融危机，但是，由于军政府权力不受实质性制约，腐败盛行，债券市场帮助民国政府平摊支付压力的能力再大，也无法对冲掉制度缺陷所注定的命运。1997-98亚洲金融危机期间，许多人把印尼、马来西亚、泰国、韩国的遭遇归结到外债，说是这些国家对外债的依赖使它们受重挫。从表面看，好像如此，但其根本原因不是它们的外债太多，而是它们普遍缺乏对权力的制度化约束，黑箱操作滋生腐败，政府财政和外债被当权者私用。

　　相比之下，美国近9万亿美元的国债中，外债约2万亿美元，占近四分之一。而且，从国债规模讲，今天日本国债是GDP的170%，

意大利、比利时国债都超过GDP的120%，美国国债是GDP的70%。这些国家没有因高额国债或外债而产生金融危机、社会动乱，可是，1990年代的亚洲国家、1930-40年代的民国中国以及过去20年里的拉美国家却因国债、外债频繁出现危机和社会动乱，这是为什么呢？

　　答案还在制度资本上，在对权力的制约以及政府预算过程是否透明上。实际上，不只是当今世界不同国家承受公债的能力千差万别，即使回到历史上也如此。比如，16、17世纪时荷兰的国债比西班牙的高很多，1650年时荷兰国债合人均1.6公斤银子而西班牙国债仅合人均0.6公斤银子，但前者的国债利息在3%至5%之间，西班牙在16世纪要支付10%以上的利息，荷兰没有因这种国债衰败，而西班牙则从17世纪中叶开始衰落。18世纪中叶，英国的国债承受力也远比法国高，前者的人均国债高于法国，但那种高负债不仅没拖垮英国，反而是英国的国债利息只有法国的一半左右，让英国不断强盛。之所以英国(以及当年的荷兰)的国债融资成本比法国的低一半，其证券市场也比法国更发达，根本原因与1688年英国光荣革命之后所巩固的宪政制衡有关，那次革命之后英国王权受到议会的进一步制约，使国王不能随意征税、不能侵犯私人财产，财产税等只能由议会立法。由于议会更能代表社会的利益，并且其立法与决策过程也非常透明，这使证券投资者对政府有充分的信任，因此很愿意买英国的国债，而且要求的利息(融资成本)也不高。相比之下，西班牙、法国的王权不受制约，国王的决策过程又不透明，多次对其国债赖账、拖欠利息，这些都无法让投资者对集权政府有信心，其结果可想而知。由此可见，一个国家是否能长久靠赤字加国债发展跟其制度架构分不开。

　　我们可能会说，既然中国的制度问题以前就存在，而由赤字带动增长的模式在以前20几年成功了，那么为什么今后不能再继续呢？——在经济增长的初期，增长的确可以是粗放式、高资源消耗、低经济回报，甚至可以充满贪污腐败，但不能总是靠修路、架桥、盖大楼刺激增长，也不能指望社会对贪污腐败总能承受。正如前面所说，如果政府投资回报长期低于公债利率，如果财政被长期用于挥霍性形象工程并为贪污腐败提供基础，那么靠赤字或靠税收支持的财政开支只会是无谓地烧钱，使中国的负债能力快速下降，带来社会动荡。

　　因此，中国一方面应该减税，至少应该控制税负的增长，藏富于民，并同时进一步让政府退出经济，让市场真正发挥作用，提高民间创业与投资回报，另一方面可继续依靠国债促进发展。但是，这两方面都有一个共同的前提，就是政治体制改革必须先行，否则财政赤字和国债的空间就会越来越小，靠赤字发展就无望。

　　(本报删去作者注释共28条)

　　来源：经济观察报网