张丽宾：警惕就业风险激化社会矛盾

　　张丽宾

　　● 完善失业保险救济福利制度

　　● 落实具体做法推进积极就业

　　● 建立财政就业保障预算制度

　　● 以立法实现就业保障制度化

　　就业权，即获得工作的权利、自由择业的权利、享受公正适当工作条件的权利，是公民的一项基本权利，国际公约及世界各国法律都对政府提供就业保障做出了明确规定，即实施促进充分的生产性就业的计划、政策、技术，以及职业指导、技术培训、失业保障等。

　　改革开放以来，我国就业制度、政策以及就业形式发生了重大变化，失业率长期居高不下，城镇的调查失业率始终在5%以上，长期失业问题严重，有大量的失业人员需要帮助；就业灵活性不断增强，城镇灵活就业的比重达到50%左右，他们大多处于不充分就业和不稳定就业状态，劳动者就业安全性难以在短期内提高；一些群体和地区的就业风险尤其突出，极易引发社会危机。

　　我国目前的就业保障体系可以概括为失业保险制度与积极的就业政策相结合的体系。在这种体系下，大部分劳动者没有被现行就业保障体系所覆盖：失业保险参保人数仅占城镇就业人数的40%，城镇除国有企业之外的其他单位下岗失业人员及关闭破产需要安置的人员、城镇其他失业人员都不属于积极就业政策覆盖的范围。被覆盖人员的就业保障水平较低，如失业保险金仅相当于社会平均工资的12.7%，实际上相当于失业救助的水平，无法对失业人员提供充分保障。并且积极的就业政策都是以政府文件的形式体现的，还没有通过立法常规化、制度化。造成这种状况的原因有几个方面：一是就业保障制度本身不健全，单单一个失业保险制度不可能为所有的劳动者提供保障，需要对失业保险制度进行改造，同时设计其他的就业保障制度。二是我国就业保障的财力投入不充足，支出结构不合理，以及财政体制的制约。

　　对今后完善我国就业保障制度具体提出以下建议：

　　完善失业保险、失业救济和失业福利制度。具体措施包括：提高失业保险金水平，使得劳动者在失业期间的生活水平与失业前的差距不要太大；缩短失业保险金领取期限，促使失业人员尽快就业；改革缴费制度，规定缴费基数的上下限，高于缴费基数一定比例的，高出部分不缴费；低于缴费基数一定比例的，免除缴费义务，享受保险待遇；完善就业登录制度和失业登记制度，以常住地登记为原则，无论是否当地城镇户籍，都允许进行就业登录和失业登记；体现就业导向性，应主要采取服务救助和以工代赈的救助形式，辅之以现金救助和实物救助；积极的劳动力市场政策衔接，允许领取失业救济的人员从事非正规就业。完善失业福利制度最主要的是将就业保障的公共设施普及化，如教育培训设施、公共就业服务设施、社区资源等。使包括失业者在内的劳动者能够普遍享受到各类公共服务。

　　完善积极就业政策体系。根据我国国情，积极就业政策在帮助失业人员获得就业机会的同时，应重点帮助不稳定就业人员实现稳定就业；此外，需要对各种积极就业政策的具体做法进行进一步的完善，并做好各项积极就业政策之间的分工与衔接；并通过立法使其制度化。

　　完善财政就业保障支出体系。建立财政就业保障预算制度，做好每年的就业保障工作规划，依此安排财政预算，并严格执行；广开资金来源，调整财政支出结构，加大就业保障资金投入；中央政府应调整支出结构，向困难地区提供就业保障转移支付；建立相应的基金监管制度，保证资金使用的效率。

　　加强《就业促进法》、《劳动合同法》等就业保障的立法工作。在相关立法中明确就业保障的平等、无歧视原则，明确就业保障的财政支出等一系列相关重要问题，尽快通过立法实现就业保障制度化。

　　(作者为劳动和社会保障部劳动科学研究所研究员)