左大培：修改物权法 保卫公有财产

　　左大培

　　早就有人要求制订《国有资产法》，以避免所谓的“国企改制”变为对人民财产的掠夺。但是反对的人却说，只要制订了《物权法》，就足以防止“企业改制”中对国有财产的掠夺。这个被人委以重任的《物权法》现在终于出台了。2005年7月8日，全国人大常委会办公厅发出了《关于公布〖中华人民共和国物权法(草案)〗征求意见的通知》，让我们读到了这个《物权法》的草案。

　　但是目前这份《物权法》草案中的规定，并不足以遏止利用“国企改制”对人民财产所作的掠夺。此外，正如“乌有之乡”网站登载的署名“水生”的文章《〖物权法〗草案面对宪法的尴尬》所说，现在的《物权法》草案片面强调依据“占有”来界定“动产的权利人”，使非法所得合法化变得极为容易，而中国的这种非法所得一般都来源于盗窃公有财产。

　　有鉴于此，我们要求对目前的《物权法》草案作重大修改。

　　近年对国有财产、集体财产的掠夺，主要通过在“企业改制”的名义下改变原国有企业和集体企业的所有权。要保护国有财产和集体财产不受侵吞，必须对企业所有权的改变作出适当的规范。《物权法》只调整“因物的归属和利用而产生的财产关系”，要以《物权法》规范企业所有权的改变，必须将企业的所有权视为《物权法》所界定的“物”。

　　现在的《物权法》草案仅在第六十九条中规定：“国家、集体和私人所有的不动产或者动产，投到企业的，由出资人按照出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利”。它在这里回避了“企业所有者”的概念，没有指明企业归谁所有。

　　实际上，现代企业仍有其法律上的所有者。个人独资的企业归出资者个人所有，股份制企业归出资人共有。上边引用的《物权法》草案第六十九条的条文，规定的其实就是企业所有者对企业的具体权利。

　　对企业的所有权不同于对企业使用的有体物(不动产或者动产)的所有权。现代企业经常使用他人所有的不动产或者动产，如租用他人的土地、借用他人的货币资金等。而且从概念上说，对企业使用的不动产或者动产的所有权也与对企业本身的所有权不是一个层次的概念。在法律上，更必须将对企业使用的不动产或者动产的所有权与对企业本身的所有权区分开来。在现代的法律制度下，对企业出资并以其出资承担了企业经营风险的人是企业的所有者。

　　将企业的所有权视为《物权法》所界定的“物”、使其服从物权法调整的做法，采用的是罗马法和法国法系中广义的“物”的概念。这种广义的“物”，除了有体物之外，还包括了财产权利和无形财产。

　　之所以有必要将对企业的所有权视为《物权法》所界定的“物”，主要是因为：只有掌握了对企业的所有权，投资者才能够从法律地位上保证其对投入企业中的不动产或者动产的物权，而这又需要将对企业的所有权本身视为一种物权。现在的《物权法》草案第七十条规定：“企业法人对其不动产和动产依照法律或者章程享有占有、使用、收益和处分的权利。”在这种情况下，如果不将对企业的所有权本身视为一种物权、不保证出资人对企业的所有权，就必将导致出资人对其投入企业的财产的物权受到侵害。

　　也正因为如此，现在的《物权法》草案实际上也承认了对企业的所有权是一种“物”。该草案第二百四十四条规定的可以出质的权利中包括“可以转让的股权”，这实际上是把对企业的股权也视为了一种物。我们可以进一步推广这一点，将对企业的任何所有权都视为一种股权，因而也就将对企业的所有权当作了受《物权法》调整的“物”。

　　有人批评现在的《物权法》草案过分抬高个人的法律地位而贬低国家和集体的法律地位，因而不利于保护国家和集体对企业的所有权。但是即便如此，依照各国现行《物权法》有关共同共有的条款，也可以采取足够的法律措施来保护国家和集体对企业的所有权。

　　从法理上说，由于国家的权力属于全体人民，国有的企业所有权理所当然地归全体人民共同共有，而集体的企业所有权显然应当归相应的集体共同共有。这样，从法理上说，可以将国家或集体对企业的所有权视为全体人民或相应集体对企业的共同共有，对企业的国有和集体所有是共同共有的延伸(某些法学专家主张将“共同共有”改称为“公同共有”)。

　　按照各国法律中通行的有关共同共有的规定，《物权法》应当对其企业的所有权部分或全部归国家或集体所有的企业作出更严格的规定。

　　——现在的《物权法》草案仅在第七十二条规定：“国有企业、集体企业直接负责的主管人员严重不负责任，造成国有企业、集体企业破产或者严重亏损的，应当依法承担民事责任和行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这样的规定并不足以保证投入企业的国有财产和集体财产的经营效率。

　　而现在的《物权法》草案第一百条规定：“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有占有、使用、收益和处分的权利”，第一百零一条承认共有人对共有财产“都有管理的权利和义务”。依据共同公有者的这些权利和企业经营的实际情况，应对《物权法》草案第七十二条作下列重大补充：

　　1.有权直接支配用于企业经营的国有财产和集体财产的主管人员，有义务使其主管的国有财产和集体财产得到尽可能大的收益；其企业的所有权部分或全部归国家或集体所有的企业的经营管理人员，有义务使企业的自有财产得到尽可能大的收益。没有足够履行这一义务的，应当视其情节轻重而受到撤职处分并依法承担民事责任或行政责任；有侵占国有财产和集体财产行为的，依法追究刑事责任；

　　2. 有权直接支配用于企业经营的国有财产的机构、其企业的所有权部分或全部归国家所有的企业，必须对全体公民公开其财务状况。有权直接支配用于企业经营的集体财产的人和机构、其企业的所有权部分或全部归集体所有的企业，必须对相应集体的任何成员公开其财务状况。对有权直接支配用于企业经营的国有财产的机构、其所有权部分或全部归国家的企业，任何公民都有权利就国有财产的收益和增值情况提出询问、质疑和批评，上述机构和企业有义务回答公民的上述询问、质疑和批评；对有权直接支配用于企业经营的集体财产的人和机构、其企业的所有权部分或全部归集体所有的企业，相应集体的任何成员都有权利就集体财产的收益和增值情况提出询问、质疑和批评，上述机构、企业和个人有义务回答集体的成员的上述询问、质疑和批评。

　　——现在的《物权法》草案第七十一条规定：“违反国家规定，以无偿或者以低价折股、低价出售等手段将国有财产、集体财产转让，造成国有财产、集体财产流失的，应当依法承担民事责任和行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这一条款显然是为了防止“企业改制”造成国有财产、集体财产的严重损失，而近年来的企业改制也确实造成了国有财产、集体财产的重大损失。但是有经验的人都会看出，这一条的规定并无实际的操作性，不可能遏止以“企业改制”为名对国有财产和集体财产的侵占。

　　近年的“企业改制”之所以变成了对国有财产和集体财产的大规模掠夺，首要的原因是在短期内实行大规模的、运动式的“改制”；另一个原因是将转让国家和集体的企业所有权的权力赋予了少数官员个人。而现在的《物权法》草案对后一方面的弊端并未作纠正。

　　现在的《物权法》草案第五十八条规定：“国家投资设立的企业，由中央人民政府和地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。”这实际上还是把转让国家和集体的企业所有权的权力赋予了少数官员个人。而前苏联和东欧各国的私有化和中国近年的“企业改制”的经验事实都说明，这样把转让国家和集体的企业所有权的权力赋予少数官员个人，由他们任意决定把国家和集体的企业所有权转让给谁、怎样转让，必定会造成国有财产和集体财产的巨大损失。

　　防止以“企业改制”为名大规模掠夺国有财产和集体财产的有效手段之一，是从法律上真正恢复国家和集体所有的企业所有权的公有性质。

　　各国的《物权法》通常都规定，对共同共有的物，各共有人的权利及于全物，共有物的让与和事实上的处分也须经全体共有人一致同意。现在的《物权法》草案第一百零二条也规定，“处分共有的不动产和动产”应当经“全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外”。将这一精神引申到国家和集体所有的企业所有权上来就意味着，转让国家和集体的企业所有权、包括出售这些企业的所有权，必须经全体人民或相应的所有者集体全体同意。即使考虑到操作上的可行性，也至少应当补充如下的规定：

　　1.转让国家所有的任何企业所有权，都必须向全体人民公示。公告中必须说明转让了哪些企业的所有权、被转让企业的财务状况、转让的条件特别是售价以及受让方的详细情况；任何公民都有权利就国家所有的企业所有权的转让情况向主管转让的机构和人员提出询问、质疑和批评，上述机构和人员有义务回答公民的上述询问、质疑和批评；

　　2.转让集体所有的任何企业所有权，都必须向相应集体的全体成员公示。公告中也必须说明转让了哪些企业的所有权、被转让企业的财务状况、转让的条件特别是售价以及受让方的详细情况；该集体的任何成员都有权利就本集体所有的企业所有权的转让情况向主管转让的机构和人员提出询问、质疑和批评，上述机构和人员有义务回答集体成员的上述询问、质疑和批评；

　　3. 转让国家所有的任何企业所有权，都必须经过同级人民代表大会的讨论和批准，并在讨论前广泛征求和听取全体公民的意见。任何公民就此类转让提出的异议，都必须提交同级人民代表大会讨论，讨论应涉及被转让所有权的企业、被转让企业的财务状况、转让的条件特别是售价以及受让方；

　　4. 转让集体所有的任何企业所有权，都必须经过相应集体五分之四以上成员的同意，并于事前在相应集体的全体成员中就转让事宜进行详尽的讨论。集体的任何成员就此类转让提出的异议都必须提交集体的全体成员讨论；

　　5.出售国家所有的企业所有权的任何收入，都必须再投入企业中以形成新的国家对企业的所有权，只有在同级人民代表大会有决议专门指定了出售国家所有的企业所有权收入的用途时可以例外。出售集体所有的企业所有权收入的处分，由相应集体的全体成员讨论决定之。

　　此外，现在的《物权法》草案片面强调依据“占有”来界定“动产的权利人”，这使非法所得合法化变得很容易，对公有财产也构成了巨大威胁。

　　现在的《物权法》草案第四条规定，在界定权利人的物权时，“动产的占有人是该动产的权利人”，而占有的定义就是“占有人对不动产或者动产的实际控制”。该草案第二百六十条还规定，“不动产或者动产的占有，除有相反证据证明外，推定有权占有”，第二百六十一条则规定，“无权占有，包括善意占有和恶意占有。无权占有，除有相反证据证明外，推定善意占有”。正如有的批评指出的，这样的权利体系使通过偷、抢、骗而“实际控制”了的动产(如银行存款)都成为合法财产，前提只有一个：没有“相反证据证明” “实际控制”者的不法行为。

　　对于国家和集体的公共财产来说，这样的体系更是方便了将对公共财产的侵占合法化，因而会进一步鼓励侵占和盗窃公有财产。因此，为了保卫公有财产，对《物权法》草案第四条、第二百六十条和第二百六十一条至少须作下列补充：

　　——对政府公务员和官员、有权直接支配用于企业经营的国有财产和集体财产的主管人员、其企业的所有权部分或全部归国家或集体所有的企业的负责人、公益事业机构的负责人，其所占有的不能说明其合法来源的巨额财产，包括不动产和动产， 必须推定为来自恶意的无权占有，并应将该项财产返还该人原来供职的政府、单位或企业。

　　对现在的《物权法》草案至少要作上述修改，才能谈得上提供一点法律武器来保护人民的财产。