林伯强：改革与民营参与是供热行业的出路

　　林伯强

　　供热是一种商品，应当商业化和市场化，中国原有的福利型供热体系应该商业化和市场化，供热服务按商品计价，消费者按消费量支付热费，这已经是共识。供热的商业化改革已经在很多转型经济国家取得成功，包括波兰、匈牙利、立陶宛、爱沙尼亚、乌克兰。但是，中国城市供热体制改革十分缓慢。改革开放以来，中国的经济战略是保证社会稳定来取 得经济发展，反过来又用快速的经济发展来保证社会稳定，因此，中国的改革的特点是渐近性和对保证社会稳定的优先性。加上供热行业本身的一些特性，决定了中国供热行业改革的艰难和缓慢。至今，中国的供热改革进展不仅缓慢且成效不大。资金和技术从来就不是改革的最大障碍，最大障碍源于供热的特性以及政府的政策取向。供热的特性以及政府的政策取向使其对供热改革常常需要权衡利弊，瞻前顾后，有所保留。

　　首先，供热的商业化和市场化需要确定“保本微利”的热价制定原则和逐步实行按用热量计量收费。其焦点是热价制定。过去供热的建设资金来自于政府对公用事业的投资，所以热价制定应该是 “保本”。由于城镇供热的迅速发展需要大量资金，政府投资无法满足城市发展的需求。所以必须改革城镇供热投融资体制，吸引多种投资参与城镇供热建设，为此就必须保证各种投资者的投资在“保本”的基础上有 “微利”。问题的关键是各种投资者对“微利”的理解和解释不同，对参与城镇供热的预期和要求亦不相同。与此相关的另一方面的消费者对“微利”也有不同的理解。如何合理确定“保本微利”是供热的商业化和市场化的关键。然而，供热的公益性使“保本微利”变得十分敏感和不确定。

　　其次，供热改革的另一个障碍是缺乏解决低收入群体的热费问题。供热是维持生活与效率的必需品。在中国北方和东北地区，冬季室外最冷温度低至零下30～40摄氏度，采暖是生活及保持健康的必需品，是保证劳动者能维持自己和家庭生活所必需，如果没有基本保证，劳动效率将受到损害。加之涉及千家万户、关系社会稳定因此，供热还具有公益性。对于目前提倡的建立

和谐社会，政府保证居民，尤其是低收入居民有基本的冬季采暖，其重要性是不言而喻的。也由此使各级政府视供热为己任。改革时, 政府就不可能放开手毫无保留地将供热推向市场。其实，满足低收入居民的基本采暖需求这一原则在北欧、东欧和中欧和其它许多发展中国家也都普遍得到认同，供热改革也有政府相关的扶持和政策作为基础，并提供保障。只不过是，在中国，各级政府的社会稳定压倒一切的信念使得中国供热的商业化，即将供热转变为商品过程，变得更加复杂和艰难。

　　再次，供热作为必需品，其需求缺乏弹性，不仅是就价格变动对它的作用而言，而且决定于替代品的不经济性。在中国大部份需要供热的城市中，集中供热是最小成本的供热手段而被普遍采用。其他的住宅采暖方式，如单独的电采暖、天然气或燃油采暖，由于其费用高和缺乏燃料供应，在中国的大部分城市无法采用。由于综合成本低，中国的集中供热占绝对优势，对供热市场占有率达到90% 以上。而其它国家，如美国集中供热市场占有率小于1%，英国在10%左右。集中供热市场占有率较高的国家也只有如丹麦48% 和芬兰49%。这样，如何管理垄断经营以及国企的效率低下增加了供热改革难度。虽然中国供热行业开始出现多种所有制企业共存，但国企仍然一家独大。亏损和破产的国有企业，使推行由企业来补贴用户去直接付费的新体制，即变“暗补”为“明补”，困难重重。

　　改革与民营参与是解决供热问题的相辅相成两个方面。改革才能吸引民营参与。而民营参与能促进改革和巩固改革成果，从而保证供热行业可持续发展。理想的供热改革应当是一个整体工程而需要整体设计。主要包括管理体制和热价改革，国企和投资体制等配套改革，以及相应的政策法规。此外，由于情况与中国比较接近，经济转型国家的一些供热改革经验可以借鉴。这些国家，如立陶宛、爱沙尼亚和匈牙利已经通过了国家区域供热法，大多数已经基于商业化原则来制定和调整热价，建立了独立的国家制定供热规章委员会，以监督供热行业经营，包括确定热价。许多转型经济国家(如波兰、匈牙利、立陶宛、爱沙尼亚等)都有独立的供热管制机构，负责行使政府对供热行业的监管职能。此外，大部分经济转型国家还建立了补助贫困人群的政府采暖费用基金。这些应该是中国供热行业的进一步改革可以借鉴的。

　　改革不是为了涨价，但涨价往往可能会是改革的直接后果。改革后的供热公司不能再为政府承担补贴。“保本微利”的原则合理确定，对于保证城镇供热可持续发展具有重要意义。根据国内供热改革的成果和国际上转型经济国家的相关改革经验，必需尽快建立公开、透明的政府管制规则，规定供热服务的质量、可靠性、效率，从而制定“保本微利”的价格。“保本微利”的原则应当对国企和民营供热公司一视同仁。改革的目标显然不单单是为减少供热企业的亏损，还为保证居民供热和鼓励节约

能源。因此，改革过程中，政府、供热企业、居民三方都有利益在其中，因而也有义务分担可能的改革成本，也就是可能的热价上涨。政府对保证居民供热和鼓励节能负有公共责任，考虑到百姓的经济承受能力和供热具有的公益性，政府应该分担改革成本，主要是补贴贫困居民的供热费用。供热企业在改革中会得到经营效率提高和热价上涨的效益，但同时也会被要求承担热价上涨的压力，通俗地说为“消化一些”。而作为“足够的冬季采暖” 的直接受益者的居民，也必需承担因市场化改革导致的热价上涨。

　　在供暖改革中，最大的难题仍是热价上涨。热价上涨原因很多，不完全是因为改革，例如煤价上涨。但是，提高行业效率却是减少涨价的唯一途径。民营参与供热，提高行业效率是供热行业改革和可持续的重要保证。改革是吸引民营投资的必要条件。改革使许多经济转型国家的供热行业比较成功地吸引了民营投资者，如捷克供热行业已有70%的民营投资者，爱沙尼亚近80%。中国的民营参与比例较小，应该能够切实地增加。民营参与可以减轻政府的财政负担。民营部门首先可以作为新的资本来源，其次由于商业化经营管理可以提高供热运营效率。基于对一些民营和国有供热企业的生产率和效益指标进行的调查比较，结果表明经营业绩具有明显的差别。民营公司在所有关键的生产效率和效益的指标上都要好得多。比较的结果强化了这样的预期：民营参与供热将有助于提高供热行业生产率和效益，从而降低供热成本。

　　私有化也不是改革的目的，改革是要让客户有更多选择，使服务价格更具竞争性。如果转变了企业的属性而没有提高竞争度，改革是没有意义的。然而，就中国目前的现状，通过民营参与和国企的转制可能是提高竞争度的唯一途径。只有这样才能真正剥离国有供热企业的政府职能，抛去历史的包袱，提高经营效率。公用事业的私有化和市场化关系到企业，政府、居民的利益，需要政府依据法律严格监管。应该加快立法进程，完善监管机制。欧盟为推进垄断行业改革制定了一系列法律法规，规定基础设施市场开放的原则，并针对不同行业提出了开放市场的时间表。从各个方面限制垄断行为，促进竞争。建立有效的监管机制，具体可采取设定法定准入条件、合同约定、听证，强化监事会职能等办法。

　　国企改制和吸引民营参与同样重要，相辅相成。经过深化国有供热企业改革，加快建立现代企业制度。国有供热企业可通过吸收多种经济成分，或改制为多元投资主体的有限责任公司或股份有限公司。改制后，国有供热企业在产权制度、经营机制、用工制度等实现了根本性的转变，国有供热企业通过加强管理，加快企业技术进步，强化成本约束机制等等，增强市场适应力和

竞争力。同时其他行业的企业也将以参股、控股、兼并或竞争特许经营权的方式参与城镇供热建设、经营和管理。供热事业的规模化、集约化会有很大发展。政府对国有供热公司的产权和商业管理职能应与政府对供热行业的监督和监管职能明确分离。

　　由于采暖的特殊性，其改革的阶段性应得到充分理解。热用户的节能行为意识的提高与分户计量以及采取相应的收费体系有很明显的关系。分户热计量收费，是用来激励、提高人们节能意识，促进采暖节能的手段。在1970年到2000年间，通过使用计量使得丹麦的室内采暖总能耗降低了50%，与此同时建筑物的总采暖面积增加了45%。以中国的供热现状，对现阶段分户热计量改革，精确计量热量不是重点，重点在于规定大致合理、可以共同遵守的计量规则，以及在这个前提下设计出的简单可靠、成本低廉、收费方便的计量装置。也就是说，目前分户热计量收费的关键是解决公平问题，合理性只能是相对的。经验表明，采用带有控制功能的分户计量系统可使热能耗显著降低，通常可达30%左右。简单的计量装置和相对合理计量规则不会很大地影响供热效率和节能结果。

　　供热体制改革是一项系统工程，供热体制改革不仅要考虑供热改革本身的问题，制定和实施相应的政策；同时要有相应的燃煤价格及供应，国企改革，财政税收及其他的配套政策。因此，八部委部的供热体制改革大致两年内完成的要求不易实现。根据以往改革的进度和目前情况，两年大致完成改革可能只是政府的愿望。加速改革进程需要各级政府的改革决心，制定详细的改革实施计划和具体的工作步骤和措施，以及确立明确的改革时间表。供暖改革的共识已经形成，改革的步伐不可阻挡。改革进程是必需居安思危。保证社会稳定的优先性不应该是改革的障碍，而应该是改革的动力。