江涌：地方政府在金融改革中的定位

　　◎ 江涌

　　中国金融改革涉及四大主体，即中央政府、金融监管部门、地方政府与金融机构。理想的状态是将四方充分调动起来，彼此分工协作，相互支持配合，缺一不可。这也决定了中国金融改革的复杂和艰巨，而中央集权的政治生态决定了地方的从属与被动地位，因此地方政府在金融改革中的定位最为棘手。

　　合理划分中央与地方的利益

　　综观世界各国进行的改革，一般有两大依赖，即危机导向与利益导向。而在集权体制下，中央与地方存在严重的“委托代理”关系，地方政府很少有危机意识以推动地方改革。在地方政府危机意识普遍缺失的前提下，可通过增加利益驱动，诱导地方政府积极参与金融改革。就中国改革开放的实践来看，从改革中是否获益及获益多少，是影响地方政府在改革中合理定位的首要因素。

　　由于中央与地方没有明确的利益划分，而中央政府又近乎绝对强势，导致一些地方政府“上有政策，下有对策”，在与中央政府的周旋中谋取地方利益。这种近似“猫与老鼠”的博弈，带来了复杂结果：利益觉醒较早、长袖善舞的地方，经济取得长足发展；相反，那些自我利益发觉迟缓、亦步亦趋的地方，经济越发滞后。这客观上鼓励越来越多的地方政府对中央的政策阳奉阴违。每波金融改革，结果近乎都是利益下沉地方，风险上浮中央。风险越大，危机意识越强，越是推动中央进行改革，因此改革总是自上而下，地方政府也总是守株待兔，分享一次又一次的“免费午餐”。因此，中央与地方之间进行合理的利益划分，实现利益共享、风险共担、权利与义务平衡，是地方政府在金融改革中合理定位的基础条件。

　　转变增长方式与转换政府职能

　　成熟经济一般都是以消费拉动增长，而中国长期以来主要是以投资促进增长。地方政府在以经济增长率挂帅的政绩考核体制下，在“造福一方”的传统价值观念驱使下，始终有着强烈的投资冲动与饥渴。这便是金融资源滥用、金融不良资产居高不下、金融风险不断增加的主要原因。因此，在彻底扭转政绩考核体制的前提下，将经济增长方式从投资促进转变到消费拉动显得非常必要。另一方面，地方政府必须从直接干预经济的泥沼中解脱出来，据周小川的估计，银行业的不良资产约有30%来自地方政府的行政干预(见图一)。发达国家成功经验显示：地方政府不应直接介入市场的经营活动，而是通过一系列改造地区经济与社会环境，开发地区人力资源的“服务性”管理来吸引投资，扩大就业、推动本地区经济发展与社会进步。因此，切实转换政府职能，是改善地区金融生态的关键，也是中国金融改革成败的关键。只有转变政府职能，正确界定政府参与经济、金融的范围，按照“一级事权”给予相应的“一级财权”，建立起与市场经济相适应的财政体制，才能消减地方政府希望通过干预金融活动而获取金融资源的冲动。因此，应落实公共财政预算体系，以法律形式进一步调整政府的支出范围，确立合理和规范的支出结构，规范政府的融投资行为，提高财政资金的配置效率。

　　以市场为导向介入金融改革

　　实践表明，在市场机制不健全、法律手段不完善的情形下，行政权力与手段是相当有力的。在分类处置城市信用社、信托投资公司、城市商业银行风险，打击金融“三乱”等工作中，地方政府的组织协调功不可没。

　　但是，历史经验同样表明，地方政府过多以行政手段介入金融改革会导致：一是加剧金融机构的道德风险，形成对政策优惠的依赖；二是影响金融机构的正常经营，失去经营上的独立自主；三是地方金融机构难以摆脱地方政府的干预，成为地方财政的附属，而行政干预导致的普遍违规操作是不良贷款大量滋生的主要原因；四是金融机构的不良资产易于成为地方政府的隐性赤字，地方政府因此背上沉重的债务负担。

　　所以，必须尊重金融运行的客观规律，充分运用“看不见的手”来实现资源配置，以市场为导向介入金融改革：

　　集中地方政府的金融管理职能，建立或确定金融管理机构，专司金融管理工作。继续推进城市信用社改革，建立起政企分离、产权制度规范、投资主体多元、内部治理完善的城市商业银行。严格按照现代企业制度，积极推动在没有银行(或国有商业银行已撤销分支机构)的中小城市设立城市商业银行。吸引民间资本，有条件的可以利用外资成立新银行。通过多种优惠政策，如减免或返还所得税、营业税等，降低抵押或担保财产的评估、登记过户、公证等费用，支持、引导地方金融机构确立“服务社区居民、服务中小企业、促进地方经济”的市场定位与发展目标。由政府牵头建立中小企业信贷担保中心，完善信贷担保机制，鼓励商业银行为中小企业贷款。建立风险准备金，用以补偿信用担保机构的代偿损失，风险准备金不足的部分再由财政补足。

　　催生地方金融业商会、协会。在地方金融机构改革基本到位后，政府应逐渐退出对金融机构的管理，移交给金融业商会、协会，实行行业自律、自我管理。金融业商会、协会沟通协调地方政府与金融机构之间的关系，地方政府金融管理机构协助金融监管部门保持对金融业商会、协会的指导与监督。

　　建立外部监督与自我约束机制

　　一些地方政府出于急功近利，搞“形象工程”、“政绩工程”，导致金融机构风险增加，因而本身就是金融秩序混乱的重要制造者。诸多地方政府不仅自身长期欠债不还，而且还纵容本地企业逃废银行债务，为本地企业上市提供虚假文件等，本身就存在严重的诚信问题。因此，必须建立起外部监督与自我约束机制，有效约束地方政府的行为。

　　中国改革有个日益凸显的悖论，即“改革的依靠力量本身就是改革的对象”。中国金融改革在很大程度上是政府如何对自己的金融行为进行改革，对自己的既得利益进行重新调整。由于金融改革涉及到中央、地方、金融监管与金融机构多方相关者，在中央与地方利益合理划分、地方政府职能明确定位的前提下，多重博弈与相互制约使建立外部监督与自我约束机制成为可能。外部监督是中央政府、金融监管部门对地方政府的监督，有一定的体制保障。自我约束来自地方政府制定的地方法规、经济与金融发展规划以及相关财政预算等综合效力，有相应的机制保障。

　　研究显示，银行不良资产率高低的分布呈现出明显的地域特征(易纲，2003)。东部沿海(上海、浙江与苏南等地)普遍优于中西部地区，中西部地区在以下几个方面亟待改善：一是经济市场化程度不高，政府干预经济较多，地方保护主义倾向较严重；二是地方政府债务负担沉重，地区金融部门独立性不强；三是法制建设相对滞后，特别是产权保护意识薄弱、执法难问题突出；四是社会诚信文化较薄弱；五是金融违规现象比较严重(社科院金融研究所，2005)。因此，在外部监督(外因)既定的条件下，地方政府的自我约束机制(内因)对该地区金融生态与金融安全状况尤为重要。

　　维护地方金融秩序，营造良好信用环境

　　维护金融秩序，集中在保持金融体系的稳健运行，防范和化解金融风险上。中央要求地方政府对地方金融机构的风险负总责，地方政府有责任和义务加强对地方金融机构的领导，规范其发展，以保持本地经济和社会的稳定。中国金融风险的成因复杂多面，既有金融法制与体制的缺陷、金融监管与治理薄弱的原因，也有整个经济环境不完善、经济结构不合理、经济调控不健全等原因。因此，防范和化解金融风险是一项系统工程，特别是在打击社会非法金融活动和查处金融案件、制止企业利用资产重组逃废银行债务等工作上，单凭金融部门是无法完成的，必须得到地方公检法、工商等相关部门及时、密切配合。

　　推动地方信用体系的建立健全。市场经济是建立在信用基础之上，金融业更是如此。社会信用体系建设是金融发展的重要外部市场环境，是市场体系的重要组成部分。一个地方信用环境的治理涉及地方政府行政管理的方方面面，应由地方统一协调管理。社会信用环境的改善有赖于人们信用意识的提高以及对商业法规的恪守，为此地方政府要制定切实可行的地方性的信用法规，在本地域内广泛开展建立良好社会信用环境的宣传教育，逐步提高个人和企业的信用意识；要建立与完善个人和企业征信体系，建立征信数据库以及信息查询系统，使相关个人和企业能够及时准确获得有关信息内容，维护社会信用环境；积极倡导、实施金融

维权，严厉打击逃废债等失信行为。

　　(作者系中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任)