江平：市场经济的立法环境

　　江平/中国政法大学终身教授

　　我想大家都承认中国改革开放以来，市场经济的法律建设是比较快的，那么怎么来评断市场经济法治建设，我想取决于立法的数量和质量，两个要统一起来。

　　前一段时期主要集中在数量的矛盾上，因为我们要搞改革开放，我们要搞法治国家 ，首先必须要有法律，原来空白很多。在这样的基础上发展，当然第一个是要数量，没有一定的数量，就没有法律的完备。不把市场法律的盲点、空白点消除是不行的。

　　但是应当看到，市场经济的法律发展到一定程度以后，质量也是一个很重要的问题。质量的问题，我觉得现在更需要引起重视。我们国家的立法情况就是这样的。

　　改革开放20多年来，立法环境发生了一些变化，那么如何看待当前的立法环境？

　　市场经济的立法环境有五个问题现在要引起注意：第一个，市场经济的环境，或者说影响我们立法质量的环境，一个重要的因素就是我们是继续改革还是要倒退，或者要保守。总的来说，现在市场经济在各方面还是朝着健康的方向发展。但是我们仍然不能不担心，随着现在对改革的方向、改革的某些问题的看法和分析，有些市场经济立法可能会出现保守的趋势，甚至有倒退的可能。比如关于《物权法》的争论。北大巩献田教授认为《物权法》违背宪法和背离社会主义基本原则。这是一个很强烈的信号。

　　这个问题实际上也涉及到什么是中国特色。在《物权法》立法过程中，有人说是抄德国的，其实我们恰恰在物权的问题上凸显了中国特色。土地制度哪个是抄德国的？德国没有土地承包经营制，也没有宅基地制度，都是中国特色的。但是我始终认为，在市场经济的问题上，我们更应该突出它跟国际的接轨，市场的法律必须体现市场的规律，而市场的规律不能过分强化国家特色。

　　第二个影响了立法环境的是利益集团。改革开放深入以后，立法必然要受到各种利益集团的影响。某种意义上说，市场经济立法就是利益的分配，利益分配的格局会在立法中表现。过去立法更多强调的是国家利益，而市场经济的立法更多的要考虑到当事人各个方面的利益，各个集团的利益，应该说这个环境变化比较大。改革越深入，利益集团越多元化，多元利益的矛盾冲突就会越尖锐。

　　但是从发展过程中我们也要看到，在过去的一段时间里，往往对于弱势集团的考虑少一些，或者它的声音小一点，它的立法代言人的声音小一点，强势的利益集团表现出来的声音可能会大一些。这个现象在将来也会逐渐地突出出来。农民、边远的地区、一些弱势集团本来在立法中声音就比较薄弱，如何处理好各种利益集团之间的利益平衡的关系，如何处理弱势集团在立法格局中的地位。这个问题是要好好考虑的。

　　第三个影响到立法环境、立法质量的问题是部门的利益。中国的立法始终有一个特点，就是提出议案或者起草议案的机构，除了个别是社会团体，比如工会、妇联，一般都是政府部门，或者是人大的专门委员会，比如全国人大法工委提出《刑法》、《民法》的议案。过去全国人大财经委还立一些市场经济法律，现在不做了。所以立法的起草、立法的提出基本上是政府部门，特别是国务院的各个部门提出来。

　　这个趋势我觉得应该引起重视，它现在有越来越加强的趋势。据我所知，上一届的人大财经委员会也负责一些立法，包括《破产法》、《中小企业法》等等，都是由财经委员会来起草，今后则都放在国务院各个部门。这样的话，部门的利益有时候会不恰当地表现出来。

　　我认为，应该把市场经济立法的主导权——至少将提出立法建议、或者提出立法草案的权力——多元化、分散化。比如像《物权法》就是一些学者提出来的，《破产法》也有些学者提了，但是也有一些法律就不是，仅仅是部门意志，或者部门找一些学者，这种形式还比较多。所以，怎么能够使提出市场经济法律建议的机构更多元化，是一个问题。

　　第四个影响市场经济立法的，就是所谓民主立法、开门立法的问题。民主立法也好、开门立法也好，总的来说我是赞成的。立法当然不应该关起门来，只有几个人、少数人闭门造车。但是怎么样体现开门立法、民主立法，这又是一个很值得注意的问题。

　　在市场经济的立法中，我反对另一种倾向：动不动就全民征求意见。因为立法终究是一个具有专门技术的工作。比如立《物权法》的时候到街上去问，“你听说过《物权法》吗？你知道《物权法》讲什么吗？你对《物权法》有什么意见？”不见得这种立法就民主了。其实，立法是很专门的，某些词汇也是很专门的。像这次《物权法》征求了一万多条意见上来，怎么来弄？这么多意见你接受多少？其实做典型调查、民意调查、问卷调查就可以了。国外立法早已经有类似的做法。

　　我觉得民主立法绝不要走向民粹式的立法，认为每一个人的意见都充分听取到了，就好像走了民主的路线。过去我们讲“三结合”，立法机构、专家以及实际部门结合，再加上一些重点的调查、民意调查，不同阶层的一些调查，辅助相关部门和机构，可以构成很好的立法模式。我们不能完全关门不听取意见，也不能一听取意见就是全民的意见。民主立法要跟科学立法结合起来。

　　第五个，就是我们立法终究得有一个最后决策的机构。中国立法还不是什么问题都采用表决的方式，大家知道中国的任何立法最后都有一个环节，一个人“拍板”也好，某个人“拍板”也好，或者现在叫“临门一脚”也好，这最后一脚谁来定，到底定在哪里。所以往往缺乏一个最后“拍板”的人，往往长期拖下来，这样会导致立法过程拖很长的时间，该断不断。比如《破产法》的立法过程，是劳动者利益优先，还是银行债权人优先，就这么简单的一个问题，就是看你最后怎么来拍板，但是谁也不敢拍板。所以说这个问题不解决，往往就会有一些早该通过的法律，却拖了很长时间。

　　这五条我概括起来，举几个现在的立法为例。在现在的立法里面，我最推崇的就是《公司法》的修改。我觉得《公司法》修改将这五条都涵盖了。《公司法》首先确实体现了继续改革开放的方针，降低公司门槛，跟国际接轨；第二，《公司法》将各方面利益集团都包括了，股东的利益、公司的利益、债权人的利益、职工的利益也要保护，现在还包括企业社会责任、社会利益等等方面；第三《公司法》起草是国务院法制办牵头，没有拿给主管部门，没有哪个部门在那儿，总之还是一个综合性机构在主导。

　　《公司法》的起草充分听取了意见，也没有去网上去征求意见，但是确实是各个部门都很满意的，企业界比较满意，学术界也比较满意，人大代表提了一点反映，也还好，法院也觉得可以，政府部门觉得可以，应该说各方面都已经征求意见了。

　　最后我觉得《公司法》最难能可贵的是当断就断，不到两年，这么多的修改内容，几乎完全是一个新的法律，不像《物权法》搞个“夹生饭”。《物权法》拖了七年，我就把它叫做“夹生饭”。现在一种保守的声音又出来了，要往后退。而《反垄断法》最典型的表现是部门利益之争，到最后，谁是它的执法机构，到底是

商务部还是国家工商管理总局，真的是不可开交。

　　这五个问题，如果我们做得好了，市场经济环境完善了，立法环境好了，我们的立法的质量就能够提高。反之，这里面有哪一个环节或者哪几个环节出了问题，就会导致立法时间比较长，付出的成本比较大，甚至出现倒退，就更不是我们所希望看到的。