郝福满：解决贫富差距 中国还有很多工作要做

　　文/郝福满

　　自从1978年改革开放以来，中国已成为世界上经济发展最快的国家之一，脱贫人口数量位居世界之首。事实上，中国已从上世纪八十年代那个收入分配非常均等的国家转变为现在收入分配不甚均等的国家。国际上用来测量收入不均等程度的基尼系数在中国已从1980年的0.25(相当于德国的水平)，上升到了现在的大约0.45，同样，在这段时间内，中国最富的 10%的人口与最穷的10%的人口的比率已从6.8上升到了18.4，表现在城乡之间，城市内部与农村内部，地区间的收入差距不断扩大。因此，和世界其他国家一样，收入差距成为人们议论最多的一个话题。

　　贫富差距的原因

　　我们应该正确地看待中国日益扩大的收入差距现象。首先，如果考虑不同地区生活成本差异，那收入差距就略微缩小了一点。第二，收入差距日益扩大的另一原因是，人们以前以实物形式获得的福利，如住房，现在都以货币形式出现，福利货币化在数字上增加了收入不平等，但这不是真正的不均等。第三，也是最重要的原因，随着中国改革开放的深入，经济机会不断增加，个人的收入越来越多地和他们的生产效率挂钩，而不是按行政规定给大家发放差异不大的工资。中国收入差距扩大的部分原因是因为一个发展中国家在发展的过程中必须要经历的正常转型：早在上世纪五十年代，亚瑟·刘易斯(Author Lewis)就指出，在人们的生产效率提高的同时，收入差距会先扩大，而后缩小。

　　以下这些因素使得中国在转型过程中产生的收入差距显得格外突出：1)在改革过程中，收入越来越市场化。那些有技能并接受过培训的人比一般人获益更多。2)劳动报酬越来越货币化。以前以实物形式出现的福利，如住房及公车使用，现在都包含在工资中，应以货币形式出现。因此，这一部分也被计算为收入差距。3)在中国，农业生产率和(城市)工业生产率的差距非常大。即使在考虑了数据误差后，城市工业的生产率仍是农村的9倍。在印度尼西亚、马来西亚和日本，这一数据分别为6.5、2.5和3.3倍。造成生产率巨大差距的原因之一就是中国实施资本高度密集的工业化战略。4)中国的沿海发展战略只给了某些省份优惠政策，使得它们的经济迅速腾飞。这也进一步加大了不平等。

　　政策焦点

　　综合这些因素，贫富差距扩大的原因，是为整体提高普通百姓收入所采取的经济增长战略的结果。但是，也有一些其它原因扩大了贫富差距，如对国有资产的非法使用和腐败现象。我们也可以想一想，由于金融部门的薄弱，推动工业化的大规模投资是否得到了最好的利用？无论原因如何, 日益扩大的贫富差距已成了政策焦点。温家宝总理在去年三月份向全国人大所做的《政府工作报告》中指出：城乡发展差距，不同地区间的差距以及社会不同群体之间的收入差距已经变得十分严重。

　　世界各国的决策者们关注贫富差距现象有以下几个原因。第一是政治原因。一些社会由于历史、文化原因对于贫富差距的容忍能力比另一些要弱。因此，他们更愿意采取一些措施来减少贫富差距，即便这些措施可能会带来经济上的损失。经济学家通常对于这些国家所采取的措施不加评论，而仅从减少经济损失的角度来评价措施的优劣。

　　第二个是政治经济原因。哈佛大学的达尼·罗德利克(Dani Rodrick)教授研究发现，收入分配较均等的国家能更好地处理经济危机。这其中的部分原因是经济调整所带来的阵痛在贫富差距小的社会中能更好地被大家所分担，因此也就更容易被接受。

　　第三个原因是效率和经济增长。收入差距的加大会转变为机会的不均等 ———不均等最终导致效率低下和经济增长的放缓。

　　解决贫富差距的政策　　

　　中国可以很好地实施一些旨在推动公平性的政策——也就是创造均等机会的政策。事实上，中国已经在贯彻落实这些政策，中国的改革创造了一些社会均等的最佳实例。改革初期开始实施的家庭承包制使得数亿中国人改善了他们自己的生活水平。近几年实施的西部大开发战略旨在帮助西部省份获得财力和基础设施，以赶上东部省份。向农村学生免费提供的九年制义务教育和九十年代末的大学扩招一样，能极大增加机会。城市低保制度能保证低保对象维持基本生活。例如，政府取消了城镇贷款利率上限，极大增加了一般借款人获得银行贷款的机会。

　　但中国还有很多工作要做。首先，中国可以给所有公民创造更多的经济机会。进一步放宽户口制度可以给与农村人口更多机会，以增加收入、提高生活水平。从长远上说，可以缩小城乡收入差距。通过给流动人口提供同城市居民一样的社会服务可以加快人口的流动。在一定时期内，对接纳大量流动人口的城市给与政策支持是值得考虑的政策。向服务型经济的转变也非常有用，因为服务行业往往是劳动力密集型的，意味着可以给那些从低生产率的农业中脱离出来的人口提供就业机会。更好地利用农村的土地，并且使土地转为农用和地块整合更为方便，能够提高农村生产率，从而增加农民收入。允许将土地使用权作为信用抵押会给数百万的企业带来新的机遇。

　　第二，进一步提高基本公共服务的可获得性。通过扩大目前仅限于城市的医疗保险覆盖面，可以改善所有人获得基础医疗服务的境况。这样做会更公平，也能更好地保护那些可能由疾病而使收入消耗殆尽的人们。中国也可以考虑在农村地区推广医疗保险 —— 中央财政最初可以投入一部分，以鼓励更多的人加入这一计划，一开始提供的公共服务数量可能有限。经过一段时间后，农村地区的公共服务覆盖面和种类能够达到城市的水平。实施九年制免费义务教育、提高落后地区的教育质量可以给年轻人创造均等的机会。扩大高校学生贷款项目的覆盖面可以使学生凭自己的能力获得高等教育。

　　第三，建立更有针对性、覆盖面更广的社会保障体系。这样一种保障体系不仅能防止贫困，还能带动经济增长。因为有了这一体系，人们对于改革的抵触情绪会减少，对于风险的接受程度会提高。但是，根据世界银行的分析，当前的城市低保只覆盖了符合条件的城市人口的三分之一。中国仍需改进低保对象的确定。在农村地区，中国实施了一个类似于低保的项目，确定享受对象的问题比城市更为棘手。由于缺乏全国统一的农村低保政策，这意味着农村低保只能完全依靠地方资源。

　　由于中国高度分权的行政管理体系，政府间财政关系对于获得更加公平的服务至关重要。没有足够、到位的资源，免费的义务教育只能是空想。对许多老百姓而言，看病太为昂贵。总体上说，中国政府的财政支出占GDP的22%，有足够的资源来确保所有公民获得基本的服务。但是，这些资源在全国的分布不均。近年来，中央政府增加了对最贫穷地区的财政转移支付，即便如此，贫富差距仍然十分突出——中国最富有省份的人均支出是最贫穷省份的8倍，省以下的差距也不断扩大。缩小差距并保证重新被分配的财政资源得到较好的利用，是“

十一五”计划期间所面临的一个主要挑战。在这一时期，中国政府可以考虑将一些旨在缩小贫富差距的重点项目划归中央政府直接管理。

　　由于存在权衡的选择，中国需要慎重处理对收入差距问题过于关注，而忽视机会均等的问题。事实上，各国采取的一些缩小收入差距的措施给经济增长带来了负面影响。 其中一个例子就是累进所得税制度——战后许多欧洲国家采用的就是这种体制。现在，这种体制被认为是导致经济增长缓慢和失业率上升的部分原因。而且，高收入群体往往可以逃避高额的边际税率，而将负担转到中产阶级身上。许多欧洲国家已不再采取这样的税收体制，而是转而采取能为大家创造公平机会的政策，包括倡导教育机会的均等，开放劳动力市场和鼓励就业。中国的个税最高边际税率为45%，这在国际上也是较高的。然而，实施过程中还会产生问题，即在这种税收体制下，工资以外的收入可以逃避税收责任。改进税收征管以确保公民依法纳税应该是中国政府的工作重点。

　　在财政支出方面，中国应该考虑为大部分人直接提供收入支持的政策的可持续性，例如，最近实行的农业补贴政策。中国应对目前正在建立的社会保障体系和社会安全网加以细致的设计和定位，使保障体系有足够的和可持续的资金，并鼓励人们为改善生活而努力工作。 应避免“贫困边缘”群体最终比贫困群体更穷的境况，因为贫困群体可以享受到政策的照顾。避免这样的贫困陷阱对鼓励贫困群体就业是非常重要的。最后，如果一个体制过于慷慨，那就有可能导致经济增长缓慢，原因是缺少足够的税收来源和其它资源的支持。因此，我们应该避免这样的体制。

　　(作者系世界银行中国首席经济学家)