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文 / 张军
政府缺少一些资源来推动城市的发展，而工业化发展需要的就是金融资源。1994年实行了分税制，也才有了中央财政和地方财政的区分。实行分税制以后，财政开始由地方向中央集中，这样就使地方政府的财政任务变得非常紧张。如果想继续过好以前的小康日子，甚至想扩大财政收入规模的话，地方政府就不得不进行工业化，而工业化则需要金融资源。
但是，金融市场的建设，在整个国家经济体制改革当中可以说是比较滞后的，况且地方政府又掌握不了这种金融资源。当然地方政府也曾经做过很多的尝试。包括1988年开始成立的农民合作基金会，这是一种通过打“擦边球”的方式。从一开始的只贷、不存，就是不允许吸收存款，慢慢的向又存、又贷，最后向高息揽存发展，实际上这是跟地方经济结合在一起的。这说明地方政府为了推动地方工业化的发展，非常需要这种金融资源。地方政府建立金融市场的这种尝试在1997年的时候，由于亚洲金融危机，某些方面也是由于农民基金合作会在经营过程当中自身的一些原因，结果失败了。
但是，这种失败并没有使地方政府放弃寻找自己的金融资源的努力。九十年代中后期，在不断的摸索当中，地方政府终于找到了可以作为准金融资源的土地资源。这实际上是一种土地的金融资源化的问题，就是说地方政府把土地征用过来以后，无论是质押还是抵押，实际上是把土地作为一个准金融资源来为地方工业化发展服务。所以，我们才会看到许多这样的事实——地方政府去向农民圈地，大量的去占用土地。但是，这又引发了一个非常重要的问题，那就是我们的制度是不是允许地方政府把这种不花钱的金融资源来进行使用？这就涉及到土地管理法的问题了。
土地管理法当中有一条，就是政府可以因为公共利益而征用土地，但是这个公共利益的界定其实是很模糊的。正是因为这种模糊，再加上土地的所有权主体没有明确，造成了地方政府可以打着公共利益的旗号去征用土地。由此而出现了三种情况：一种是征而少补；一种是征而不补；还有一种最恶劣的就是占而不征。这个“占而不征”里面很大的一部分，就是政府的用地。所以说正是因为这种体制，可以使政府通过土地用途的转让，或者是土地所有权的变更来获得最大的收益，土地变成一种准金融资源来支撑地方工业化和城市化的发展。所以，如果要从制度上杜绝地方政府的这种圈地行为，首先要对土地管理法进行修订。
总结一下，政府在整个的征地过程当中，应该说是有它自己的利益的。首先可能是财政方面的。对于县级地方政府来说，征地是扩大财力的一个非常很好的手段。因为地方所有的税收，中央要分享其中75%，县一级地方政府还要向省一级地方政府缴纳25%当中的15%，所以县级地方政府的财政常常是捉襟见肘的。中央政府在财政和税收方面如果没有很大的举措，地方政府要改变它的财政收入状况，光是要发展经济的话，是不可能的。因为对于广大的中西部这么多县来说，尤其是贫困地方的县，以后的发展趋势就是要靠政府的财政转移才能致富的。而发展工业化，几乎是没有什么办法的。唯一的办法就只能是通过圈地在短时期内扩大财政收入，从而使经济能有一个明显的增长。
张军 中国社会科学院农村发展研究所农村产业经济室副主任，教授
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