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文 / 贾康
1994的分税制改革在中央与各省之间搭成了分税制框架。但1994年之后，省以下财政体制改革在分税制方向上却几乎没有取得实质性的进展。中央与地方在税种划分总体框架上，“共享税”越搞越多；在地方的四个层级之间，则实际上搞成了一地一策、各不相同、五花八门、复杂易变的共享和分成；越靠近基层，越倾向于采用“讨价还价”的各种包干制
和分成制。不仅在欠发达地区，即使在发达地区，县、乡层级上也没有能够真正搞分税制。总体而言，直到目前，可以说我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道。这造成“财权重心上移而事权重心下移”的局面，并使得县乡财政困难日益凸现。这在全国财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的背景下，体现出当前财税体制仍然存在弊端。这个弊端与现行财政与政府“五层级”的大框架有直接关系。
十余年的实践表明，在我国，把二十多个税种在五个政府层级间按分税制要求切分，是不可能做到的。如果我们借鉴世界上主要市场经济大国大都实行三级框架的国际经验，并结合我国国情寻求在渐进改革中以“扁平化”为导向逐步实质性落实省以下的分税制，则改革前行的路径就有可能豁然开朗。
目前开展的“省管县”和“乡财县管”等改革试验，其基本导向即是力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，其内在逻辑是进而引致政府层级的扁平化。目标是实现中央、省、市县三级架构，即乡镇政权组织变为县级政府的派出机构；地级能不设的不设，如需设立则作为省级政府的派出机构。这可以使省以下的分税制，由原来五级架构下的“无解”，变为三级架构下的柳暗花明、豁然开朗，从而有力促使事权的划分清晰化、合理化和构建与事权相匹配的分级财税体制，明显降低行政体系的运行成本，更好地促进县域经济发展，再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，必将有效地、决定性地缓解基层财政困难，形成有利于欠发达地区进入“长治久安”的机制。
当然，我国各地情况千差万别，“省管县”和“乡财县管”的改革，都不宜“一刀切”地简单硬性推行，而应强调因地制宜、分类指导。管理半径过大的省份，省管县需要更多的行政区划变革配套因素；发达地区工商业已很繁荣的乡镇，目前不宜照搬“乡财县管”办法；边远、地广人稀区域的体制问题，有待专门研究而必须与内地区别对待，等等。
总之，按照三级架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，塑造与市场经济相合的分税分级财政体制，是使基层财政真正解困的治本之路。今后一段时间，我们应当抓住“扁平化”改革这个始发环节，并积极推动相关制度创新，为分税制在省以下的贯彻落实创造条件。
贾康 财政部财政科学研究所所长，研究员，博士研究生导师
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