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文 / 刘玲玲
我国的财政体制经历了统收统支体制(1949—1953年)；统一领导、分级管理体制(1953—1978年)和分级预算体制等几个阶段。1994年针对财政包干体制的弊端，沿着向市场经济转轨和财政体制创新的思路，国家实行了分税制改革，初步建立起符合社会主义市场体制要求的新税制和新型财政体制的基本框架，也为今后各项财政管理制度的创新奠定了基础。
然而，由于当时特定的历史条件，中国的分税制改革不可能一步到位。在分税这个问题上，即多级政府对税源的分享上，通过中央税和中央分享的共享税，1994年的分税制改革彻底扭转了中央财政收入占全国财政收入比重不断下降的局面(目前的状况，中央财政大体集中的财力在54%，地方政府集中的财力大体在46%)，增强了中央政府的宏观调控能力。但新体制运行十一年，积累起来的突出矛盾和问题就是地方政府尤其最基层的县、乡政府的财政困难和债务危机。
分析其原因，主要表现在以下三个方面：
第一，1994年的分税制改革在多种阻力下不可能通过立法等手段明确划分各级政府的事权，彻底解决多级政府之间事权与财权划分上的“缺位”和“越位”问题。由于事权划分不规范，常常出现上级政府集中财力，而下级政府“埋单”的情况，加剧了基层政府的财政困难，有些县、乡政府的债务就是这样形成的；
第二，转移支付制度无法一步到位，过渡时期的转移支付制度不规范、不完善。比重较大的1994年中央对地方的“税收返还”并不是真正意义上的“转移支付制度”，而是多级政府就同一税种或税源按率分享问题，是“分税”的范畴。而真正意义上规范的转移支付制度所占比重“杯水车薪”，目前的转移支付制度根本无法实现调节地方政府财力平衡的功能；
第三，十几年来呼之欲出的“完善地方税体系建设”，由于受地方经济发展制约的影响严重滞后，有些地方政府税源枯竭，致使地方政府尤其最基层的县、乡政府缺乏必要的财力支撑，无法正常履行其职能，无力为民众提供最低水平的公共物品和公共服务，更不要说在全国实现地方政府公共服务能力均等化的目标。
由此可以解释，近年来，地方政府卖地生财以及向商业银行借债弥补资金缺口的行为，从而导致了与农民之间的冲突经常发生，也加剧了商业银行的金融风险。
应该指出，目前基层政府的财政困难和债务危机，是分税制改革过程中必然出现的问题，因为任何一项改革都需要一个过程，是一项系统工程。况且，通过1994年的分税制改革，终于找到了困扰我们多年解决中央和地方财政关系的正确思路。虽然今天的分税制财政体制还很不规范，体制问题还很严重，但我们坚信今后10年或更长时间的分税制体制的规范化建设，将最终建成符合中国社会主义市场经济发展需要的财政体制模式，彻底解决地方政府与民争利的矛盾。
刘玲玲 清华大学经济管理学院经济系副主任，经济学博士后
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