易宪容：金融改革的政策分立障碍

　　如果中国的金融改革不能够从这种分立政策中走出，那么我国的金融改革要想取得很好的成绩是不可能的。而且目前我国出台的不少政策看上去很民主，政府决策也很民主化，但实际上不少政策不仅付出了高昂的成本，而且也可能成为某些利益集团谋利之工具。

　　文/易宪容

　　什么是“政策分立”？所谓的政策分立就是指一国或一地区的某一公共政策在政策辩论、政策合法化，以及立法过程中，不同群体、不同部门、不同政党之间在立场与政策主张、政策认知、政策工具选择等呈现严重的对立局面。正如David Mayhew等人指出的那样，而政策分立的结果是，经常会导致政策滞塞、政策停顿及政策无效率，从而造成整个政府某些改革不成功。

　　最近，国内的金融改革如火如荼地进行着，无论是

银行改革、证券市场改革与保险市场改革都是如此。对于中国目前的金融改革来说，政策分立的现象也较为普遍，如

股权分置改革争论的严重分歧、国内银行引进战略投资者质疑、国内证券公司汇金公司注资争论、国内信用社改革疑问、

房地产问题争论等。可以说，在目前社会利益日益严重分化的情况下，尽管不同部门、不同群体、不同的利益集团、不同的人从自己的利益出发，对这些问题发表不同的观点十分正常，也是我们社会进步的一种表现，但是当这种不同的意见或观点成了我们政府的政策分立时，那问题就是另外一回事了，而这种政策分立的结果不是增加改革的之成本，就是造成改革的低效率或无效率。

　　金融业是一个管制性的产业，因为金融机构是社会大众所有的钱财管理机构，也是资本市场的供给者。而金融制度无论健全与否，都深深地影响整体经济、产业发展与国计民生。作为一种企业，金融机构之经营策略与管理绩效对资本市场、企业发展、民众之生计都有重大的影响。因此，世界各国政府对于本国或外国的金融机构，都得建立一套严格的监管措施及政策。这样，一方面来保护投资者的利益、保证国内的不同的金融机构更好地为社会经济服务，另一方面，以便防止可能产生的系统性风险，使得金融机构以市场法则有效经营。

　　由于金融产业与一般产业不同，如与制造业，金融产业从事社会总体资金管理，不仅肩负着企业融资的大任，而且要搭成资金的剩余者与资金的需要者之间的桥梁，让两者能够各得其所，并让整个社会资金流向最有效率的地方。但是从金融产业的特性来看，它又具有即刻性，即在目前发达的科技条件及健全的支付体系下，大量资金的流动可以在瞬间完成；敏感性，即在一个健全发达的市场体系下，金融市场能够把所有实体经济信息集中到市场中来，而金融市场中不同金融产品的价格对这些信息极度敏感，再加上对这些信息反映人的心理作用，这种敏感性往往容易极度放大与推向极端；脆弱性，正因为金融业以上两个特性也就决定该产业是十分脆弱的，一旦某事件出现就容易导致金融市场的系统性风险。

　　正因为金融业是容易导致系统性风险的产业，政府一方面会利用金融来推动该国经济发展，另一方面对金融业进行政策性管制是世界各国之常态。如银行设立、分行扩展、银行业务种类、关系人贷款、金融检查等，各国政府都对它们有严格的限制，并用相应的制度规则进行有效的规范。然而，无论是政府以金融业来推动经济发展，还是政府对金融业的管制都可能出现低效率或无效率，都可能出现管制或监管失灵。

    从世界银行的研究报告可以看到，从1970年到20世纪末，世界有93个国家发生112场经济危机。如美国1980年代的储蓄贷款金融公司纷纷倒闭，1995年拉丁美洲国家金融危机，1997年的亚洲金融风暴等。因此，一国政府对金融业采取什么政策，不仅决定了一国金融市场的稳健性，也决定该国经济能否持续发展。

　　我们从日本、韩国及台湾上个世纪经济发展的路径来看，它们为了维持高度经济成长，政府超越资本市场法则，往往以宽松货币政策对企业进行融资。为了拔高企业成长，甚至出现政府为企业举债，如韩国早年对重化工业、钢铁、电子产业的支持就是如此。可以说，这个时期它们的金融，都是为服务产业而存在，为追求经济发展与工业目标，金融成了产业的融资工具，一旦企业财务流动性不够，政府就要求金融机构展延贷款。如果企业面临经济周期走入低谷时，政府就要求金融机构进入市场为股市护盘，其结果是股市成了一个政策市，银行的不良贷款增加。

　　可以说，上个世纪，无论是日本、韩国还是台湾，政府都通过其掌握的金融体系，支持这些国家及地区产业的发展，虽然对工业的发展起到了立竿见影的作用，但却造成了金融系统问题重重。日本从1990年代开始经济就低迷不振，而1997年的亚洲金融危机则是对韩国及台湾敲了警钟。鉴于这些国家及地区金融体系所显现出来的种种问题，近年来它们的政府都大刀阔斧地进行了金融改革，而各国政府金融改革所采取的政策不同，其成效也殊异。而日本与台湾近年来金融改革成效不彰的原因所在，就在于金融政策的分立性。

　　比如，日本从1994年陆续爆发金融财务危机，到1998年才通过“金融机构再生关系法”与“早期健全法”等关于金融改革的法案，并在总理府下设立“金融监督”。也就是说，日本在面临金融危机时，只是采取被动方式应对，只图事后补救。特别是由于利益集团对日本金融危机认识不同，各自的利益关系不同，这就使得日本的金融改革不仅无法达成对金融改革的共识，更是无法形成对金融改革全面的规划，从而使得政府对有危机的金融机构的救助迟迟无法进行，即使后来进行了也是公共资金救助的金额赶不上日本金融机构不良贷款增加速度，从而使日本金融改革十年来一直成效不彰，直到最近才有些起色。

　　对于台湾地区来说，面临着“分立政府”而衍出“分立政策”的政治格局，执政党所推动的金融改革方案，往往容易受到在野党严重监督与制衡。这样，不仅导致金融法规推出迟迟，而且导致金融重建资金无法扩展，如金融改革筹集资金受限、适用范围受限、不良贷款处理方式及工具受限等，从而使得台湾地区的金融改革面临巨大的困难。而其原因就在于它对金融改革政策认知分歧及金融改革政策选择工具的不同。有经济分析员指出，2000年以来台湾金融改革的滞后最根本原因就是“分立政策”的结果。

　　对于韩国来说，由于1997年金融危机，让韩国全国上下陷入一种国家危机之中，尽管1997年后韩国行政机构也面临着“朝小野大”的政治格局，即韩国表面上也有分立政府，但却没有分立政策。面对着当时的国家危机，全社会上下万众一心都有要坚决改变以往陈旧的金融体系的决心，加上行政机构积极推动，民意机构高度支持，从而形成了韩国金融改革的政治魄力，因此形成韩国朝野对金融改革高度共识，而金融改革的政策工具选择上也较少歧见，从而使得韩国的金融改革大刀阔斧地进行，并且取得好成效。1997年以来，韩国政府动用26.5%GDP来解决金融危机。

　　经过几年改革，韩国银行的资金充足率已由1999年7.4%上升到2001年的10%，银行不良贷款率从1999年的12.9%，下降到2001年3.4%，整体金融机构盈余绩效从1999年的负9.7万亿韩元改变为2001年的正5.3万亿韩元。整个韩国的金融体质得到全面的改观。而韩国金融改革成功的经验有三：一是当时国家危机意识的压力；二是韩国政府处理金融危机是在整个社会及政府共识下进行的；三是金融改革透明，不但定期公布白皮书，而且有系统向国会报告等。

　　以此来对照目前中国内地的金融改革，尽管近几年来各方面取得了不少成绩，但是中国内地金融改革过程中所面临的政策的分立性随处可见。比如，出台一个关于股权分置改革的规则，往往是几个部委联合参与；出台一个关于房地产宏观调整的政策要七个部委签名；甚至于一个部委出台一项政策，却会遭遇到另一个部委马上反击，如央行出台一个关于房地产金融的121号文件，却立即遭遇到另一个部委主持下由国务院名义又一个文件来取消；一个部委出台一份研究报告另一个部委新闻发言人出来反对等。

　　这些现象说明了什么呢？最主要的说明了我们金融改革或我们政府政策的分立性。可以说，尽管我们的每一次金融改革都会涉及到方方面面的利益与关系，尽管这些关系需要不同的部委、不同的部门协调才能更好的落实，但是这种协调如果表现在政策的分立性上，那么不仅无法达成金融改革上的共识，更是无法形成反映整个社会利益法律与法规，而在这种情况下，势力强大的既得利益集团往往会成为整个法律法规制定创立主导，从而让整个国家的金融改革偏离既定目标。

　　从目前的情况来看，政策分立可能成了我们国家金融改革的严重障碍，从以上国家及地区的经验教训可以看到，如果我们的金融改革不能够从这种分立政策中走出，那么金融改革要想取得很好的成绩是不可能的。而且目前我国出台的不少政策看上去很民主，政府决策也很民主化，但实际上不少政策不仅付出了高昂的成本，而且也可能成为某些利益集团谋利之工具。因此，中国内地的金融改革如何从政策分立走出，是政府应该考虑的问题了。也是中国金融改革成功必由之路。