我国公共财政的构建过程就是提升社会公平过程

　　编者按

　　由中国社科院财政与贸易经济研究所、财政部财政科学研究所和国家税务总局税收科学研究所共同主办的“中国财税论坛2005”，旨在打造一个具有高度影响力的中国财税思想开放性交流平台，为中国公共财政建设提供坚实的思想支持。本次论坛的主题为“十一五时期的中国财税改革”。确立这一主题有两个重要的背景：

　　———党的十六届五中全会讨论通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。其中，以公共财政建设为主线的财政税收改革是一个重要内容。

　　———中国的公共财政建设已经有了7年历史。在“十一五”时期，公共财政体系建设将在目标任务、覆盖领域、调控职能、科学发展、用财理念、监督管理六个方面进一步健全和完善。

　　正是在这样的背景下，“中国财税论坛2005”立足于“十一五”时期的经济社会背景，围绕中国公共财政建设的若干重大问题，邀请专家学者、政府官员和企业界人士进行研讨和对话，从而为中国财税改革的决策，提供更理性、更恰当、更充分、更科学的依据。

　　本期“思想广场”，对本次论坛上一些专家学者的观点进行了摘编，以飨读者。

　　财政部财科所研究员杨照南：农户制应转向农场制

　　“公共财政的雨露刚刚下去，农民兄弟就笑不出来了。”杨照南教授最近在黄淮地区农村调研的数据表明，每一亩地，如果农民从财政的减免和补贴中得到一百元钱，农资价格的上涨就要拿出120-150元。“在这种情况下，有两种思路，一种是‘哺’，另一种就是改革。”

　　杨照南认为，由农户制改向农场制，是中国农村改革的一个新的希望。“农场制的经验不是现有的400家国营农场，而是在改革开放以来，特别是在上世纪90年代中期以后，采取非国有形式在农村地区建立的各种各样的现代企业。”

　　像农场制这样的先进生产方式，不是美国独有的。农场制首先是土地的市场化问题，这和现在农民失地的问题有密切的联系。现在农民的失地是由城市扩容带来的，也受到了农村人口转移的影响。要解决这个问题，关键是看被农业带动的产业能否同步发展，如果能同步发展，人口不仅不会过剩，而且还会不够。

　　杨照南强调，财政支农，再也不能走千家万户扶贫的模式。在现代企业制度条件下如何发挥财政支农的作用，是摆在各个财税机关面前新的课题。只要不再固守家庭联产承包责任制，不再视土地集中经营为严重的错误，在“十一五”期间，就可以使农村的发展有一个新的、更好的开端。

　　财政部预算司巡视员王卫星：公共预算改革目标明确

　　预算管理的法制化是社会主义民主和社会主义法制建设的内在要求，也将推进社会主义政治文明。近几年，在预算管理的各个方面，我国不断组织推进改革，取得了一些成效；《预算法》的修订工作也已于2004年启动。预算改革的总体方向是提高管理效率，加大财政支出结构的调整力度，整合预算资源；有效提高政府宏观调控和各部门统筹安排资金的能力；进一步深化收支两条线的改革，继续扩大中央部门和单位收支脱钩的管理范围，增强公共资金管理的完整性。

　　在预算编制的期限和周期上，在借鉴发达国家管理经验的同时，应结合国情，探索编制期限三年左右的中期滚动预算，并且尽可能使这种中期的滚动预算和年度预算有机结合，提高财政短期政策与中长期政策相互的协调性、一致性。同时，应继续探索建立规范统一的财政支出的绩效考评制度，提高财政资金的使用效益。

　　在预算执行监控方面，在全面推行国库集中收支制度的基础上，应完善国库单一帐户的管理，改进国库动态实时监控系统，也包括深化改革的预算单位级次，逐步将所有财政资金纳入改革范围，从手段上包括财税库横向联网，同时实施更有效的国库现金管理。

　　在预算管理程序上，要通过建立预算编制、执行绩效考评的全过程，使程序更加标准化，强化其约束性和监督的效力。在全国人大及其常委会、国务院审计机关、财政部门与各预算单位之间应该都明确建立起新的工作规范。明确不同主体的权利和责任，从总体上使管理制度更加的规范，制度化。

　　在中央和地方的关系方面，也要建立预算的新程序，要建立健全与事权相匹配的财政体制，研究、明确政府支出的范围，根据受益范围进一步研究责任，按照财力与事权的相一致的原则，调整中央与地方的收入划分。我国历次财税体制调整，以往多集中在收入调整划分上，调整事权划分则应是下一步工作的重点。

　　东北财经大学教授寇铁军：六建议促预算“公共”

　　首先是要编制多年的滚动预算。在编制年度预算的同时要编制滚动预算，因为经济和社会发展是连续性的，很多项目是连续性，一次性的收入和支出是比较少的,所以要编制滚动性预算。

　　其次是应建立健全适合我们国情的"扶持"体系。在现在的国情下，社会保障基金、财政投融资、执行财政职能的政策性银行，这些投融资都要归到预算上；三是逐步将地方政府纳入预算管理；四是优化预算分配权的配置。运转过程中要调整好关系，事权和财权应统一在政府而不是统一在某个部门上，部门只应该有办事权，不应该有财权。而现在的情况是，很多专项转移支付是给部门的，变成了卫生财政、教育财政、科技财政。

　　五是强化政府预算的约束力，增强人大对超收入的监督。

　　尤其要注意的是，开发区是大漏洞，每个开发区都有几十亿的收入，谁来监督？至少要有一个部门，要有一个固定的工作委员会来监督。

　　公共财政建立的主要标志就是公平。我们现在谈公平，说得最多是收入公平的问题，我觉得本质上是生活质量的公平。

　　由于我们的公共财政改革正处在改革过程中，因此不可避免存在一些不符合公平的现象。第一，农民获得公共服务待遇明显偏低。在义务教育、公共卫生、社会保障等方面，农民的待遇严重落后；在税收等领域，也存在着长期的不公平问题；另外还有地区之间的不公平。这些不公平，还体现在决策层影响范围、影响能力大小不同等方面。决策者经常有意无意将农村、将农民置于二等公民的地位；在决策理念上，将效益与公平，也常常不自觉的对立起来，总想在二者之间作出取舍。

　　在大多数情况下，公平和效率是可以同向变动的，尤其是纳入公平体系的情况下，较高程度的公平往往意味着更高水平的效率，比如义务教育支出越是到位，越能给符合条件的国民带来更大的好处。再比如，农民贫困的根本原因是农民素质问题。要从根本上推动这些问题的解决，必须实现公平与效益的双赢。此外，市场经济体制发育不良，也影响了财政公平的程度。目前大量的灰色收入和黑色收入正是与我国大量资源配置权力高度集中化、行政化有关。

　　我国公共财政的构建过程，就是提升社会公平的过程。为此，首先是要为所有国民提供均等的国民待遇，应通过优化财政体制，强化转移支付，将农村一级的公共设施和公共服务设施纳入财政保障范围；其次是继续完善推进市场经济体制，加大一些监管和扩大的备案范围，减少一些评估、选拔的工作，公开办事程序，廉洁办事队伍，减少灰色收入，减少职务灰色消费规模，从源头上给财务公平创造条件；再者是要加大财政的民主化和法制化进程，强化人大的监督权利，政府各部门应将财务活动尽量规范在法律监督之下。

　　天津财经大学教授武彦民：公共财政改革的核心是公平

　　通过大量财政转移支付的方式将大部分农民固定在农村，在劳动力人均1到4亩的土地上，能使他们增收吗？此外，农村还能增加就业吗？我们必须考虑这些问题。

　　目前，农民增收的80%以上来自于外出务工收入；而城镇失业人口已经达到4300万，在“十一五”期间，总共大约有一亿多人要再就业。因此财政政策和其他政策的关键是寻找就业出路。

　　实际上，任何国家的就业都在中小型企业，但是个体企业、微型企业、中小企业最敏感的就是税费负担。现在福利发展不起来，就是中小企业的数量太少，像日本1000人有52个企业，英国是45个企业，我们现在全国平均1000人有10个企业。现在的问题是费太多，必须压缩和废除各部门的自收自支，收支两条线，超收奖励、罚款分成的体制。

　　改革开放以来，我们大概占了一亿亩土地，以往通过不合理的土地价格制度和征用制度，从农村转移出了巨大的财富，以后这条路是没有办法再走下去的。

　　创业和就业是一个社会公平分配的基础。现在财政要干的最大一件善事就是把工商、质监这些部门养起来，不要向中小企业、微型企业去乱收费。

　　在征用土地上，地方政府少拿一点，给农民多留一点。建设项目，预算一定要卡死，不能拖欠农民工资。

　　在法律和政策上应尊重农民的土地财产权、工薪权，加大农民工的强制社保力度，另外，要鼓励投资、创业和就业。此外，再加上均等性的政策，至少在现有条件下把财富公平放到优先的位置上。如果把城里影响农民就业、影响农民创业的问题解决了，就将是财政很大的一个进步，这样才能真正把公共财政的阳光“间接”地照耀到农村。

　　中央党校教授周天勇：如何“间接”照耀农村？

　　在制度和信息之间，即使制度再完善，如果信息不对称也会导致信息失效。预算管理是公共管理领域，特别是预算管理方面，如果没有真实的信息制度很可能就会失效。

　　政府会计信息是预算管理需要的各种信息中最重要的部分。政府会计信息是不断发展的过程，它不是单纯的会计问题，而是一个预算管理问题。，预算管理和政府会计之间是互相促进的关系。随着预算管理的不断发展，对政府会计信息的要求将不断提高。

　　我国目前的政府会计信息存在很多问题，主要是政府会计功能非常单一，仅仅提供了预算会计信息，关于政府公共服务的成本、政府的财务绩效、政府长期公共服务的持续能力方面，反映得都非常不足。这种状况已不能反映政府整体财务状况的信息。

　　目前，我国需要改革现有的政府会计体系，建立有效的政府会计准则，并采用政府财务报告制度。

　　财政部财科所教授陈穗红：预算呼唤信息对称

　　未来五年，我国发展空间将进一步扩大，主要是产业结构升级与消费结构升级。消费结构升级主要是住房和汽车等产品为代表的高速增长，还有城市化进程加快。这几方面的升级是未来五年乃至更长时间，中国保持适度发展的坚实基础。而改革开放在进入新的阶段后，将面对五大挑战。即资源和环境的压力日益加紧；盲目投资和低水平扩张日益凸显；社会事业发展滞后的矛盾日益尖锐；区域经济协调发展的挑战日趋严峻；外部经济环境面临不确定和不稳定因素日益增加。

　　要适应新的发展态势，宏观调控政策应该明确三大取向———

　　首先是稳健的财政政策保持总量适中的取向。通过五年努力，要处理好国债和赤字方面的问题，是否需要发行新的农村建设国债，则需要进一步研究。在总量上，应将财政收支保持在基本平衡的状态。

　　其次，结构调整要以市场为导向。结构调整首先是要完善经济法规，目的是优化增长结构，提高经济效益。同时，要通过自主创新、节能降耗、减少排污来进行结构引导；通过技术支撑，转变经济增长方式，把质量和效益往集约化上转；要把节约和治污作为重点，促进经济增长方式实质性的转变，为此，要实施倡导节约资源的财税政策。

　　第三个导向就是改革财税体制。宏观调控实际上在我国还有非常深刻的一层含义，就是怎样构造一种机制、体制，让经济减少大的起伏和波动。应通过改革，真正构造有利于形成公平竞争、技术进步、建立资源节约和增长方式转变的财税体制，这个体制的前提是“公平竞争”，要推行企业税收制度的统一。

　　此外，还要理顺中央与地方的财权与事权，形成与事权相对应的财权体制，规范各级政府行为。

　　国务院发展研究中心宏观部部长卢中原：宏调应明确三大取向

　　目前我国经济发展存在过热反弹论和经济下滑论的不同看法。可以说，下一步经济走势正处于十字路口的关键时刻。宏观调控既要采取稳健的财政政策，也要采取稳健的货币政策，这样才可以左右逢源、有保有压、区别对待，处于主动地位。在两大政策之中，财税政策比货币政策显得更加迫切和重要，应发挥财税政策的优点和特点，促进从总量转向结构的调整。

　　“十一五”时期，财政政策呈现稳健为主，趋向中性的态势。在这种情况下，赤字占GDP的比重将进一步下降，财政风险也将逐步缓解。在保持一定规模赤字和国债发行的时候，大力调整支出结构，加大向“三农”、社会事业、社会保障等重点项目方面的投入，同时还应向中西部地区倾斜。

　　在整个“十一五”时期，国家应当加快在公共基础领域方面的改革步伐。这方面涉及垄断行业逐步向民间资本、向市场开放；加快对重要资源产品，比如水、气、油、电等价格的改革力度等。总体上，应采取市场化的改革。这样民间资本可以大量进入原来财政投资进入的领域，财政就可以更多地采取贴息、参股、补贴方式，从而发挥四两拨千斤的作用。这样既有利于减轻财政风险的压力，又可以最大限度地发挥财政政策的作用。

　　未来五年，可以说是进行新一轮税制改革的非常好的时期。十六届五中全会“建议”中提到的改革都将陆续完成，包括增值税的全面转型，统一内外资所得税等。此外，我们还要扩大消费税征收范围，进一步改革

个人所得税，开征物业税，建立社会保障税。

　　国务院研究室宏观司副司长丛明：财税政策更迫切

　　财政部综合司司长王保安：“一枪打两眼”的压力

　　“十一五”期间，财税宏观调控面临着一系列压力———既要进一步促进经济快速增长，又要加快社会的事业发展；既要加快技术进步和产业升级，又要扩大就业；既要保持东部的强劲增长，又要促进中西部的共同进步；既要推进城市化，又要加大对“三农”的支持力度；既要注重公平分配，缩小差距，又要保持活力，提高效率；既要扩大引进外资，以市场换技术，又要增强自主创新能力，增加财政对科技的投入。

　　这六个方面，用财政的俗话讲叫“一枪打两眼”。

　　因此，“十一五”期间的财政宏观调控，首先是要完善四项收入制度，包括物业税的开征，这有利于改善地方的财务状况；税率方面，应扩大消费税增收范围，重视资源的节约、利用和保护，以及公平竞争问题；税费改革方面，主要以收支两条线为主，解决财政收入的规范化问题；在市场经济环境方面，要挖掘潜力，借鉴国际经验，对国际资源的分配进行政策性的调整，为企业创造一个公平竞争的市场经济环境。

　　其次是实现四项制度创新。提高财力的运行效力，包括税收制度的完善，增值税的转型，消费税的调节、

出口退税的完善等；建立健全国家预算管理体系，进一步完善预算制度；完善国库制度；完善收入分配制度，基本的方针是先清理整顿，然后进行公司制度的改革。

　　调整支出改革方面，应继续向“三农”倾斜，解决城乡统筹发展的问题。包括农村免费义务教育的实现，都可能在“十一五”期间实现。财政支出还要向生态环境倾斜，解决人与自然发展的问题，“十一五”期间，财政政策应当进一步完善这方面的政策；尤其是转移支付制度，为区域协调发展创造条件。

　　财政还应当一如既往地大力支持重大改革。包括支持国有企业改革；支持投融资体制改革，要真正建立和落实谁投资谁着手、谁受益谁承担风险的投融资机制；支持

事业单位改革，中国财政供养人员中，事业单位占了绝大多数，因此事业单位的改革事关公共财政建设的进程，事关政府职能转变的进程；同时，财政还要支持政府转变职能的改革，包括安排专项财政支出，支持政府精简人员，进行机构改革。