农地入市的两种模式

　　周其仁 北大中国经济研究中心教授

　　本周我们继续农地入市的话题。解释过了，“农地直接入市”是农民在工业和城市建设用地市场上直接转让农地。本文要进一步介绍的是，农地直接入市来自对市场机会作出灵敏反应的地方改革实践。

　　话说上世纪九十年代，珠三角一带工业化风起云涌。当时没有谁可以预见，这就是后来令世界刮目相看的“中国制造”的起源。可以看到的，是工业项目的集结，需要大量农地转用于工业。就是说，可转用农地的相对价格急升。

　　首先是个别村庄作出了积极反应：辟出一些地块招商引资。开始的时候，租给投资方的只是未做任何整理的“生地”，土地的租金低廉。后来有了积累，村庄往往先搞电、水、三通一平，然后招租。我知道南海有一个地方叫下柏村，到2002年有60多家工业公司进入，村庄每年收取的土地租金超过600万。算下来，每亩土地的年租金至少是农地净收益的10倍。

　　这些村庄“工业区”的土地，都已经承包给农户经营，现在作为工业用地出租，土地使用权归外来的工业公司，怎样对待原先的农户土地承包权？下柏村的解决方案是这样的：把农户的土地承包权转为村股份公司的股权。从此，承包农户成为村股份公司的股东，村集体获取的土地出租收益，按股份在集体和农户之间分红。是的，南海和珠三角许多村庄，从此有了一个新概念——“股红”，即农户按股分配村庄出租土地的收益。

　　这种农地直接入市的方式，后来被称为南海模式。简单地讲，南海模式就是由村庄组成股份公司向工业投资方出租农地，地租收益按股在农户和集体之间分红。根据两年前一项调查的估计，南海全部工业用地中未经国家征地的部分约占一半。比之于国家先征地、再批租，南海模式开辟了农地直接入市的新途径。

　　读者一定关心，在南海模式下农户究竟分享得到多少农地转用租金。就我所知，那还是一个有待调查的问题。自己看过的材料充满矛盾：统计说这个地方农村的人均收入提高得快，也有报告说村股份经济社的租金收入非同凡响；但是，又有调查报告指出，农户平均分到的股红在几年内基本没有增加——相当一部分村集体，坐拥巨额租金收入就是不给农民分红。这对我来说倒不奇怪，因为集体制的痼疾不可能不寻找一切可能的机会来复发。

　　比村庄内部分配更为重要的，是南海模式的合法性。大家知道，我国现行土地制度的基础就是“农地转用必先征为国有”。不过，人们还是发现，现行土地法律仍然留有一些例外。以农村居民需要的住宅、乡村建设以及办企业用地为例，这部分非农用土地，总不见得也要先征为国有、再批租给农民吧？所以，我国历来的土地法律，对农民自用的建设用地总是网开一面，另案处理。

　　问题是市场经济发展到城乡通开的阶段，“农民自用”再也不是清楚的界限。现在农民不但“自办”企业，而且可以与非本地农民、与城市居民自然人和法人、甚至与境外投资方合办企业；“合办”的形式五花八门：可以双方合资，可以农民一方以土地使用权入股，也可以由农民出租土地或标准厂房给工厂投资者。

　　但是，除了政府可以批租国有土地的使用权，现行土地法律不准任何其他非国有土地出租！法律只允许农民自办企业用地，不过也允许“与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”。好了，南海模式终于勉强找到一点法律根据：村集体只需在合约里写上“联营”字样，所用土地就无须经过国家征用、也可以出租给外来工业投资者。

　　朋友，你要知道什么叫“制度成本”吗？不妨来看看农地转用的上述例证吧。不过农地转用既然增加收益十倍以上，再多一点制度成本也就不在话下。南海模式终于登堂入室。2003年，广东省人民政府发布通知，规定凡合乎一系列限制条件的集体建设土地，“可以出让、转让、出租和抵押，并享有与城镇国有土地使用权同等的权益”。

　　农地直接入市的第二种模式，是农地转用的权利主体从集体转为农户。这种模式流行于长三角地区。最早的公开报道见诸于《外滩画报》，故事发生在江苏昆山市陆家镇车塘村，引子还是土地收益——围绕开发区的农田，搞农业每亩年收入800元，政府征用后转租给外商，每亩地年租金6000元；若按50年期出让，每亩出让金25万。“可是这些钱跟农民没关系”——国家征用农地，最多每亩补给农民2万元。

　　后来有台商上门要求车塘村盖标准厂房出租。村支书觉得机不可失，又不敢直接操办，因为违背“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的法律禁令。最后逼出来的办法类似南海，就是在农村建设用地上盖标准厂房与台商“联营”。问题是村集体没钱投资，车塘村就先把土地租给自愿投资的村民，再由村民私人集资建厂房出租。到2001年底，全村105户发起成立了9个“投资协会”，总投资679万元，建成了15栋标准厂房，两座打工宿舍楼、一座农贸市场和66间商用店面。三年后，昆山市已有1600余户村民自发加入各种以开发非农土地为目的的合作组织，投资总额超过6000万元。

　　昆山模式——由农户充当农地转用的权利主体——由此诞生。去年夏天，我和几位同事在昆山调查，现场访问过那里投资厂房出租的农户，收集了相关合同的文本，也请当地专家估计由农户直接转让的农地占全部被转让农地的比例。我得到的数据，昆山开发区8万多亩工商用地当中，未经国家征地、由农户转让使用权的土地约2万亩。

　　南海和昆山的办法各有千秋。个人之见，南海模式满足工业对成片土地需要的交易费用可能低一些，代价是容易在农地转让过程中复发集体制的老毛病。昆山模式呢？上述优缺点却可能正好倒转过来。

　　不过这些细微的差别眼下不重要。重要的是，在实践中出现的农地直接入市，已经对现存国家征地模式打了一个大问号：为满足工业化和城市化对农地转用的经济需要，难道非要把政府置于或与农民利益对立、或与市场需求对立的左右为难的境地吗？