严防土地腐败案 不能改城镇土地出让制为年租制

　　王小映 岳晓武

　　主张改行土地年租制的种种理由

　　近几年来，房价猛涨和土地腐败案件频发等与土地相关的经济社会问题，引发了一些人对城镇土地出让制的批评和攻击；其中不少人在批评土地出让制的同时，极力主张对商品 住宅等经营性用地一律改行土地年租制。这些人批评土地出让制、主张以土地年租制替代土地出让制的理由很多，罗列起来主要有：

　　理由一：土地出让制一次性收取若干年期的地租，提高了房地产开发的土地成本，抬高了房价和消费者购房的门槛，使许多城镇居民买不起房；而年租制按年收取地租，能够逐年分摊土地成本，从而降低房价，使城镇居民能够买得起房。

　　理由二：土地出让制提高了用地者一次性支付的土地成本，提高了企业的投资成本和城市地区的生活居住成本，抬高了企业的投资门槛和农民由农村向城市迁徙居住的城市化门槛，不利于产业结构调整，不利于整体推进城市化和促进城乡协调发展；而土地年租制按年收取地租，可大大降低城市建设的土地成本、企业的投资成本和城市生活居住成本，从而有利于促进企业产业资本快速循环周转和农民迁徙进城居住，有利于以低成本推进工业化和城市化。

　　理由三：土地出让制使地方政府提前一次性收取未来若干年期的土地租金，把几十年的土地资产的租金收益当作当年的财政收入用于城市建设，从而激励地方政府扩张建设用地，助长地方政府短期行为，不利于保护耕地和节约用地，不利于实现全面的、协调的、可持续的科学发展；而年租制可以保证地方政府取得可持续的平稳的土地收益流，从而有利于抑制地方政府扩张建设用地及其他短期行为，防止地方政府在城市建设中凭借土地 “寅吃卯粮”、过度透支未来财政收入，有效防范金融泡沫和财政风险。

　　理由四：土地出让制使地方政府握有土地供应审批权和土地出让价格裁决权，很容易使一批批干部在设租寻租的腐败陷阱中倒下，而与土地出让制相关的腐败，由于涉及的土地资产价格数额庞大，因此其经济政治社会的负面影响都十分巨大，会在短时期内迅速拉大贫富差距，严重损害社会公平正义，激化社会矛盾冲突；而土地年租制按年收取地租，并且年租金可以税收的形式固定收取，因此可大大降低地方政府在收取土地资产收益上的随意性，有利于防范和抑制腐败。

　　理由五：土地出让制下虽然政府通过收取土地使用权出让金，以价格的形式取得了若干年期的国有土地资产收益，但是土地出让后的土地增值收益却随土地受让者取得土地使用权而落入私人腰包；而年租制按年收取地租，政府可以因时因地制宜地调整租金水平，从而保证政府取得国有土地增值收益。持这种理由的人进而认为，土地出让制和土地年租制的选择是两种社会制度的选择。

　　这些主张改行土地年租制的人提出的具体改革操作方案大体是，停止土地批租，对所有建设用地按一定年限由政府与用地者签订用地合同，地租由用地者逐年缴纳；同时为了保证政府能够按时、足额地收取地租，可直接将地租转化为税收，将年租金和土地使用税、房产税等统一为物业税形式的不动产保有税，以税收的形式收取，年租金的水平可根据具体情况进行调整。

　　土地出让制为何不能改行年租制

　　批评土地出让制、主张由土地出让制改行土地年租制的理由，看似十分充分。但是，仔细分析起来，这些理由多是缘于当前土地市场和房地产市场存在的一些问题，对土地出让制就事论事式的简单批评，多是对实行土地年租制“一厢情愿”式的简单设想。这些人没有深入分析也没有搞清楚在过去的市场化进程中为什么我国选择了土地出让制而没有选择土地年租制(实际上早在上个世纪80年代末土地年租制就已经提出来了)作为土地市场化改革的主要方式，没有弄清楚土地出让制和年租制内在的区别与联系，没有深入分析土地年租制本身固有的局限以及改行土地年租制必然带来的一系列负面后果。而从制度比较和制度变迁的逻辑来看，城镇土地出让制不能改行年租制。

　　第一，土地出让制创设了可转让、可出租、可抵押的出让土地使用权，比较彻底地实现了土地市场化，奠定了土地市场体系的制度基础，而全面改行土地年租制难以建立起适应市场经济发展需要的土地市场体系。

　　我国由计划经济向市场经济的转轨过程中，产品市场的拓展要求对土地生产要素进行市场化配置，企业的市场化、社会化、多元化转制和住房的货币化、商品化、自有化改革要求企业用地、住宅用地等经营性用地必须能够在市场上流转，要求必须建立包括土地转让市场、土地租赁市场、土地抵押市场等在内的土地市场体系。正是适应市场经济发展的要求，在城镇土地国有制的基础上我国实行了土地市场化改革。在改革初期，面对大量的存量划拨土地，首先采取的改革举措就是对这些土地中的经营性用地按年收取土地使用费，实行有偿使用。然而，由于这种年租制模式的存量改革不能彻底解决土地流转问题，因此，年租制并没有成为土地市场化改革的基本模式，收取的土地使用费也演变为现在的土地使用税。比较彻底的土地市场化改革是从增量改革中取得突破的，而增量改革选择的基本模式就是土地出让制。正是搞了土地出让制才有了今天的土地市场和房地产市场，现在我们不能因为房地产市场价格过高就要取消土地出让制，那样的话也就取消了土地市场和房地产市场。

　　改行土地年租制必须回答的一个问题是，土地年租制下城镇土地将如何流转，将如何建立与企业资产重组和住宅商品化流通等相适应的、包括土地转让和土地抵押等在内的土地市场体系。对此我们可以做些设想，在土地年租制下土地使用者与政府签订用地合同，土地使用者按照合同约定逐年向政府缴纳地租，并同时享有一定年期的土地使用权，如果这种土地使用权可以在土地使用者之间让渡，那么土地使用者之间将以怎样的方式、以怎样的价格进行让渡呢？如果按照剩余年期的土地使用权价格进行转让，那么土地转让价格就会很高，全社会的土地成本也就不可能因为实行土地年租制而降低，同时也会使土地转让者获得暴利，与其这样还不如实行土地出让制。如果只允许土地使用者进行土地转租，那么土地市场体系就只能是一个只有土地出租链而没有土地转让、只有租金流而没有价格的市场体系，这样的土地市场体系不可能适应经济社会发展的需要，在现代市场经济中也是找不到的。

　　第二，土地出让制通过收取土地使用权出让金一次性地结清了土地所有者和土地使用者之间的土地收益关系，免去了政府在收租上的后续管理成本，而在土地年租制下政府按年收租必然要面临高昂的管理成本。

　　在城镇土地随着住房制度改革和市场经济的发展已经进入数以亿计的居民家庭和各类企业的财产账户的情况下，在实行土地年租制后土地使用者必然要先占土地的情况下，政府要对这些具有土地先占优势的土地使用者逐年、足额地收取土地年租金实际上是不可能的。主张改行土地年租制的人认识到了这一问题，因此提出以税代租、将年租金纳入不动产保有税一并征收，但是问题是价(租)、税本身在理论上是两个本质上完全不同的、不可替代的概念。在土地出让制下政府收取价格形式的土地出让金和在土地年租制下收取年租金，是国家土地所有权的本质要求；而征收物业税形式的不动产保有税，依靠的是国家权力。退一步即使在操作中可以将它们合并征收，那么在这种情况下，依法固定征收的税收能够反映由市场供求决定的租金的真实水平及其变化吗？同样的问题是，在年租制下取得土地的房地产开发商是按照由市场供求决定的、包含土地市场价格的房地产市场价格售房呢？还是按照以税代租、租税合并条件下的房子本身的造价售房呢？如果是前者，实行年租制就背离了这些人的初衷。如果是后者，就意味着房产和地产必须分体流通，并且必须对房产价格进行与不动产保有税相配套的政府管制，这同样会使政府面临高昂的管理成本。

　　第三，土地出让制有力地推动了城市土地市场、房地产市场的发育发展，而发展起来的土地市场和房地产市场已经将土地出让制锁定在整个市场经济体中，在这种情况下改行土地年租制必然导致制度摩擦和市场混乱。

　　特别是，由于在年租制下政府难以做到按照市场供求决定的地租水平调整不动产保有税的税额，房地产开发商和用地者也很难按照政府法定的土地年租金和管制的房价让渡土地和房产，因此其结果必然是导致土地市场秩序混乱，从中渔利的只能是拥有资本优势和市场影响力的开发商和各种利益集团，那种试图通过实行年租制降低土地成本和房价的良好愿望到头来只能落空。而且，从理论上讲，在同一时期按年收取地租和一次性收取这一时期的土地使用权出让金，土地使用者所付出的经济代价折算下来是一样的，把土地出让制改为年租制只能按年分摊而不会降低购房者的土地成本。在购房者借助住房消费信贷已经能够逐月分摊购房成本的情况下，显然没有必要为了逐年分摊一次性支付的土地成本而改行土地年租制。

　　第四，土地出让制显化了土地和房地产的市场价格，这为合并土地使用税和房产税、从价征收不动产保有税，在市场价格基础上全面改革和完善不动产税制提供了经济基础，而实行土地年租制只能导致不动产税制改革的基础丧失、市场租价失灵和土地收益流失。

　　我国长期对土地和房屋实行部门分割管理，土地和房屋依靠政府行政手段配置，在土地市场和房地产市场缺失的条件下形成的土地使用税、房产税等不动产保有税种，按照土地面积和房屋原值分别征收，与房地产的市场价格相脱节，税额标准低又缺乏弹性，征收成本大，同时也有违公平原则。实行土地出让制后，随着土地市场和房地产市场的发展，通过“招拍挂”、协议等方式的土地使用权出让和房地产转让，不同用途、不同区位的土地和房地产的市场价格得以显化，已经形成了立体的城市土地市场价格体系和房地产市场价格体系，这为合并土地使用税和房产税，从价征收不动产保有税，在市场价格基础上全面改革和完善不动产税制提供了经济基础。可以说，目前启动的不动产税制改革，正是土地出让制基础上土地市场和房地产市场发展的必然结果和现实要求。

　　然而，有些人却对不动产保有税改革产生了错误认识，把土地年租制和不动产保有税改革捆绑在一起，认为不动产保有税可以解决土地年租制下政府收租难的问题，并认为实行不动产保有税改革就是要实行土地年租制。实际上，不动产保有税改革，正是要以土地出让制基础上发展起来的房地产市场价格为基础，合并土地使用税和房产税，实现从价征收，以增加税源、降低征收成本、促进用地者节约用地、抑制房地产囤积和投机。如果试图通过不动产保有税的改革来推行土地年租制，那就破坏了不动产保有税改革的市场基础，也会偏离不动产税制改革的目标，而以税代租和房价管制也必然导致新的租税费混乱、市场租价失灵和土地收益隐性流失。

　　总之，我们不能否认目前我国土地市场和房地产市场中存在着诸多问题。但是，应当看到，这些问题中有许多是土地市场和房地产市场发展所带来的，有许多是我国基本国情所决定的，有许多是由相关配套制度存在缺陷造成的，这些问题绝不可能通过改行土地年租制就可以解决。解决这些问题，需要进一步加大市场配置土地资源的力度，需要促进土地制度内外方方面面的微观制度建设，需要政府对经济运行进行科学的宏观调控。比如，通过适当的货币政策进行需求管理，可抑制房价过快上涨；通过扩大土地供应量和优化土地供应结构，可促进住房的有效供应以更好地满足市场需求；通过政府减免土地出让金、建设政策性补贴住房和廉租房，可保障中低收入人群有房住；通过规范土地储备抵押贷款和土地收益权置押贷款，规范土地有偿使用收益的管理和使用，可有效约束地方政府在城市建设中的短期行为；等等。

　　事实上，现行法律也没有将土地年租制“一刀切死”，《土地管理法实施条例》规定国有土地有偿使用方式包括国有土地使用权出让、国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股等三种方式。国有土地租赁(年租制)作为国有土地使用权出让方式的补充，在各地具体实践中早就运用于市场交易频率低特别是不会大量分割交易、用途比较固定、市场份额小、便于政府收租的仓储用地和一些特殊的工业用地、临时性用地等。在土地市场和房地产市场不断得到充分发展并越来越细分的情况下，停止土地出让、全面改行土地年租制，对市场交易频率高特别是经常发生分割交易、管理成本大的住宅用地、企业用地等来说，显然是行不通的。

　　(作者单位：中国社会科学院农村发展研究所；国家国土资源部土地利用司)