管制者创新--以烟草专卖制度下的工商分离为例

　　赵晓

　　笔者自提出“政府企业家”的概念后，得到许多朋友的认同。但笔者以往举出的政府企业家大都为地方政府官员(在中国，地方政府被称为“块块”，因此，这些企业家可以称之为块块企业家)。而笔者发现，垂直型的政府部门甚至人们深恶痛绝的“管制者”即条条官员在某些因素和条件驱动下，也可能在某些条件下成为政府企业家。

　　中国烟草专卖制度下的“工商分离”创新

　　严格的计划管理是迄今为止我国烟草专卖制度的重要内容和手段；具体包括烟草专卖、卷烟生产特许和产量指令性计划管理三大内容。其中，烟草专卖中的总量控制是通过“生产计划指标”来实现的。最终，卷烟生产计划指标成了中央和各省级政府之间的双重承诺和博弈的重要组成部分。

　　虽然生产计划指标在前期尤其是在规范市场行为方面做出了积极的贡献，但在随后的经济活动中也逐步显现出其弊端：主要表现为中央在考虑新增产量的安排时，受非市场因素影响太大，指标确定难以合理，致使优势生产企业无法发挥优势，劣势企业也能继续生存。一句话，企业生死不是由产品的竞争决定的，而是由“指标”的竞争决定的。

　　在烟草专卖制度中，商业流通和工业生产是烟草专卖的两个重要组成部分。2003年以前，两部分业务由同一部门管理，中央将计划产量指标分配到省一级，省内的生产销售由省局负责，省际之间的销售则由国家局来协调，称为“工商合一”。

　　在“工商合一”的制度安排下，生产计划指标直接影响到各省财政状况，同时受生产指标和流通指标的约束，地方政府遂利用专卖体制下的单一销售渠道制造进入壁垒，事实上将国家专卖制度演变成地方专卖制度，形成地方保护主义，抑制企业的跨省竞争。

　　2003年，国家烟草专卖局实施了生产和销售两部分的业务分开管理的重大改革，对省级烟草公司的职能进行拆分，责令烟草生产和销售分别由工业公司和商业公司负责，人称“工商分离”。

　　“工商分离”在专卖制度不变的情况下，将“地方专卖”体制下的商业主体和工业主体(当地)之间的合约从要素合约转变为产品合约，从而改变了原有在同一地区的工业和商业之间的关系，从制度上保证了全国所有烟草工业企业在市场竞争中的平等地位，成功打破了地方保护主义，并促进市场竞由于“工商分离”的创新，优势企业得到更好的发展。前10位生产企业所占的市场份额从2002年的28.94%提高到32.03%，并直接导致了近年来烟草生产企业兼并重组的浪潮。与此同时， 2004年烟草行业实现税利2100亿元，比上年增加450亿元，增长26%。可以说，“工商分离”的改革是一次成功的创新。

　　管制者创新的解析

　　众所周知，制度创新可以分基础制度创新与次级制度创新。基础制度的创新一般是经过战争或立宪来完成，其创新成本往往非常高昂。相比之下，次级制度创新是在不改变基本制度的前提下进行，往往有“投入小见效快”的特点。

　　以往，经济学对制度的理解偏于静态，即将法律法规、习惯、风俗等看成是相对稳定的制度形态(如诺斯)，而最新的经济学观点却认为，制度实际上是市场参与人在环境、技术与人口约束下的一种博弈均衡(青木昌彦等)。这意味着，制度是一种随博弈力量变化而变化的状态。制度的这种解说要求我们透过“现象”看“本质”，透过“名词”看“动词”，认清制度背后的各种力量及其博弈选择。

　　从中国烟草管制者的行为选择看，它和管制者禀赋、风险偏好有关，也与被管制者行为、社会评价体系的价值取向、外部环境有关。

　　一般以为，管制者总是和被管制者不处于平等地位，管制者总是在对被管制者“发号施令”，而被管制者总是处于被动地位，两者是对立的。其实，管制者和被管制者也可以是互动的关系。

　　比如，优势企业及其所在地区政府压力就可能成为管制者创新的一大动力。而从外部环境而论，在入世前，国家的专卖制度充当的只是中国烟草企业的庇护伞，管制者较少考虑和国际巨头的竞争问题，社会对烟草产业提的要求也不高。但在入世后，烟草行业将走向开放，管制者必须对中国烟草业与国际烟草业的竞争结果负责，同时，社会对烟草业也开始参照国际水平提出更高的发展要求，这就成为管制者创新的强大的外部压力。

　　管制者的创新也是具有内生动力的，这与创新给个人带来的效用预期以及制度创新的机会成本有关。如果成本较小，而预期收益很大，管制者就会作出创新的选择。

　　(本文为作者与北京科技大学谭国荣合作完成)