迟福林：公共需求变化与政府转型

　　迟福林/文

　　在我国社会矛盾和社会问题日益突出的大背景下，建设公共服务型政府对我国经济社会的协调发展和市场化改革进程有决定性影响。现实情况表明，全面协调利益关系的关键，在于政府能够提供有效的公共产品和公共服务，以逐步适应全社会公共需求变化的新形势。

　　一、我国正步入公共需求快速增长和深刻变化的重要时期，政府转型面临新的挑战

　　我国进入经济社会转型时期，利益主体和社会结构正在发生重要改变，社会矛盾和社会问题日益突出，并已成为世界上收入差距比较大、城乡差距比较严重，就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和公共服务方面问题比较突出的国家之一。这一现实，给改革发展和建设和谐社会带来许多不稳定因素，给政府扩大社会管理和公共服务职能提出严峻而迫切的重大课题。

　　1、我国的公共需求呈现快速增长的趋势。国际经验说明，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共需求快速扩张的时期。我国正处在从一般温饱社会向全面小康社会加快发展、从传统农业社会向工业社会加速转型的关键时期。在这个发展与转型的特定时期，已开始形成全社会公共需求快速增长的现实基础，其主要特点是：

　　(1)公共需求以超常的速度增长，并将逐步成为经济社会发展的重要动力和市场需求的主流。90年代中期至今的10年间，我国城镇居民在教育、医疗、社会保障等方面公共需求的比重大幅上升。有专家估计，近10年城镇居民的总需求中，个人公共需求年均提高的比重，相当于过去5年公共需求比重的总体增幅。

　　(2)随着人们收入水平的不断提高，公共需求的结构变化相当快，并逐渐由消费型向发展型升级。近10多年来，无论是城市还是农村，人们衣食支出的年均增长普遍低于总消费的增长，而医疗、文化、教育等方面的年均增长则大大高于总消费的增长。

　　(3)由于收入差距的不断扩大，社会结构和公共需求的主体进一步分化，并由此使社会矛盾复杂化。

　　(4)随着我国经济结构和社会结构的快速变化，就业、人口、资源、环境等矛盾和问题快速显现，并使公共需求的供给面临严重不足。

　　(5)广大农民在义务教育、医疗、养老保障等方面潜在的公共需求开始转化为现实需求。尤其是上亿农民工日益强烈的基本公共需求，要尽快采取措施妥善解决。

　　2、我国的公共服务面临巨大压力。经验表明，一国在经济发展的过程中，可能面临公共产品供求失衡的局面。从我国经济体制转轨和经济发展的要求看，我们面临着公共产品供给的双重压力：一方面要承担改革成本，解决历史欠账问题；一方面又要着眼于发展，并为中长期发展创造条件。公共需求的全面增长与公共产品供给的短缺以及公共服务的不到位，已是一个相当突出的问题。但是，现实的主要问题是，政府的公共服务职能相当薄弱，主要精力和大部分财力还没有用到社会事业发展和公共产品供给方面，并且对扩大和强化公共服务职能缺乏深刻的了解和紧迫感。

　　3、以公共服务为中心的政府转型牵动经济社会发展全局。随着公共需求的快速增长，社会结构进一步分化，社会矛盾更加复杂，不同社会主体之间的利益冲突不可避免，并将引发一系列社会问题，加大社会风险程度。拉美一些国家的实践告诉我们，这些矛盾和问题如果处理不好，不仅会激化社会矛盾，并会由此导致经济社会发展的中断或倒退。因此，适应全社会公共需求的变化，扩大政府的公共服务职能，是保持经济持续增长、解决错综复杂的社会矛盾和实现社会稳定发展的关键举措。

　　二、适应公共需求变化的新形势，实现政府公共服务理念的创新

　　快速增长的公共需求与基本公共产品供给的严重不足，已对政府转型提出越来越迫切的要求。政府积极回应人们日益增长的公共需求，最重要的是实现公共服务理念的创新，加快推进以公共服务为中心的政府职能转变。

　　1、在初步建立市场经济体制的条件下，应当加快实现以公共服务为中心的政府职能转变。这里，有三点认识很重要：

　　(1)在市场经济条件下，经济建设的主体是企业、是社会，政府的主要职能是为经济发展提供良好的市场环境和社会环境。无论是经济调节、市场监督，还是社会管理，其本质都是公共服务。这就要求把政府对经济的有效管理和控制，主要限定在公共服务的范围。强化公共服务理念和公共服务职能，是市场化改革新阶段以经济建设为中心对政府作用的客观要求。

　　(2)目前我国突出的社会矛盾和社会问题，已经对经济的持续增长构成威胁。政府应当把自己的主要注意力转移到加快解决就业、收入分配、社会保障等方面，积极促进社会事业的发展。这样，才能为以经济建设为中心提供重要的社会条件。

　　(3)随着公共需求的快速增长，人们日益迫切地要求政府为他们提供基本而有保障的公共产品和公共服务，人们越来越期望建设一个公开、透明和没有腐败的政府。现实生活中，一些政府重视招商引资，热衷以批租土地为主要内容的经营城市，忽略广大百姓的利益诉求。例如，一些城市房价上涨过快，与当地政府主导和直接参与是分不开的，他们重视征地和建中高档住宅，忽视经济适用房和廉价租房。长期以来的这类行为，使政府的公共形象在广大百姓中大打折扣，并由此引发了新的社会矛盾和社会问题。

　　2、为有效地解决不断扩大的收入分配差距，政府关注的重点应从效率转到社会公平上。我国市场化改革的新阶段，利益关系开始发生两个大的变化：一是由利益倾斜向利益兼顾转变；二是由利益调整向利益调整和利益增进并重转变。这就需要在公平与效率之间寻求新的、合理的协调。从现实情况分析，贫富差距严重并不断扩大的主要原因之一，在于政府的社会再分配职能严重缺位。当前，由于贫富差距过大，弱势群体有所增多，改革与多数人利益的问题，已引起全社会的普遍关注。在这种情况下，政府应当把主要注意力放到协调重大利益关系上，放到社会再分配上，放到着力解决社会公平问题上。为此，在解决市场化分配的同时，要更突出地抓好社会再分配，努力形成兼顾效率和公平的收入分配和再分配机制，尽快确立和完善多层次的社会保障体系，加快就业体制改革，建立和完善从中央到地方的就业服务体系。

　　3、适应利益主体多元化的客观需求，实现一元社会向多元社会的转变。政府、企业和社会组织是现代社会的三大支柱，社会组织在提供公共服务方面有着特殊的作用。当前，在利益集团开始形成、利益主体和社会结构多元化已成为基本现实的情况下，不同的社会组织能够反映不同的具体利益要求。因此，有组织和有秩序的利益表达和利益诉求不可避免。这就涉及到对社会转型时期民间组织作用的判断。这里，我有两点初步的分析：第一，有组织的理性比非组织的个人更有效。有组织就可以谈判，可以协商。稳妥地发展民间组织，形成在党领导下的协商对话制度，远比非理性的个体行为要好得多。第二，在社会矛盾尚不可能转化为政治矛盾的前提下，稳妥地发展民间组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用，有利于通过利益的表达和博弈来化解社会矛盾，以保持社会的均衡发展，更好地建设和谐社会。

　　三、按照公共需求变化的客观要求，加快推进政府转型的实际进程

　　当前，加快推进政府转型有两个大的背景：一是经济发展中许多深层次的矛盾和问题都同政府职能转变相联系；二是社会生活中突出的矛盾和潜在的风险，要求强化政府的公共服务职能。在这种特定的背景下，我们要把政府改革放到更加突出的位置，努力实现政府转型的实质性突破。

　　1、以公共服务为中心的政府转型事实上已经成为改革攻坚的重点。政府改革滞后，事实上越来越制约着其他领域改革的进程，并由此增加了改革的复杂性和难度。未来几年，我国的改革有可能发生几个重要的转变，例如：第一，由微观体制改革向宏观管理体制改革的推进和转变；第二，由竞争性领域的改革向垄断性领域改革的推进和转变；第三，由经济体制改革向社会体制改革的推进和转变。这三方面改革的推进和转变，在相当大程度上依赖于政府转型。“十一五”时期以政府转型为重点，各项改革才会有新的进展。

　　2、以公共服务为主要目标，加快行政体制改革。从关注公共需求变化和扩大政府公共服务职能出发，是新阶段行政体制改革的基本要求。这就要特别强调明确划分和严格规范各级政府在公共服务中的责任和权利，在此基础上深化地方行政管理体制改革。此外，加快构建以公共服务为目标的公共治理结构与公共服务体系，并按照这一目标推进事业单位改革。

　　3、按照公共利益和公共服务的要求，推进公共政策的转型和创新。公共政策的转型和创新根源于公共需求和公共利益的变化，目的是公平、公正地分享经济社会发展的成果。制定和实行公共政策的过程，实质就是协调社会利益关系的过程。以人为本、建设和谐社会，是新时期公共政策的基本目标和本质内容。政府是公共政策的制定者和执行者。要使公共政策取信于民，就要建立责任政府，对履行公共服务职能决策失误和不作为的政府官员追究责任。当前，尤其要从义务教育、公共医疗、房地产价格上涨、群体事件等关系老百姓切身利益的事情开始，启动公共服务的问责制。并且，重大的公共政策决策一定要保证利益相关者的知情权，使公共政策的制定与执行置于公众的参与和监督之下。

　　4、推进政府转型，需要建立改革统筹协调机制。随着改革的深化，某些政府部门本身成了改革的对象。从去年的宏观调控看，政府部门的某些行为，不仅具有部门局限性，还具有较强的自身利益的特点。这样，就有可能产生各种形式的假改革、不改革，使改革在实践中大打折扣，并容易导致人们对改革产生某些误解。因此，要在中央政府的统一领导下，建立高层次的改革协调机构，以统筹协调继续推进改革中各部门以及中央与地方的利益关系，并由此进一步形成对改革的共识和改革的合力，营造良好的改革氛围，为建设和谐社会提供制度保障。（作者系中国(海南)改革发展研究院院长 本文为作者在“政府转型与建设和谐社会”国际研讨会上的发言）