罗守全：试论中国粮食宏观调控的目标

　　文 / 罗守全

　　一、 问题的提出

　　近年来，我国粮食流通体制市场化改革不断深化。2004年，在总结经验的基础上，全面放开了粮食收购和市场，标志着我国粮食流通市场化改革迈出了实质性步伐。应该看到 ，市场机制与宏观调控的有机结合是现代市场经济的根本特征。因此，在充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用的同时，政府还必须加强和改善宏观调控。中国粮食问题的重要性、艰巨性、复杂性和特殊性，决定了我国粮食宏观调控任务的艰巨性和复杂性。要加强宏观调控，首先必须明确宏观调控的目标。如果目标不明确，不仅会影响到旨在弥补市场缺陷的政府调控作用的发挥，甚至还可能会产生“逆向”调控，导致粮食资源配置的低效率。

　　二、中国粮食宏观调控的主要目标

　　宏观调控是指一个国家的中央政府遵循自然规律和经济规律，运用经济、法律和必要的行政手段，从系统、综合和全局的角度，对经济运行状况和发展趋势进行总体指导和调节，以保持经济总量平衡，促进经济结构的优化，提高宏观经济效益，实现可持续发展，推动社会全面进步。党的十六大确定的我国宏观调控的主要目标是：促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡。这个宏观调控目标体系内涵丰富、覆盖面广。粮食宏观调控作为国家宏观调控的重要组成部分，其目标的制定应服从和服务于国家宏观调控的总体目标。由于各国资源禀赋、所处社会历史发展阶段等方面的差异，在制定粮食具体调控目标时侧重点也有所不同。一般而言，在市场经济发达的工业化国家，政府粮食宏观调控的主要目标是促进粮食生产结构优化、提高本国粮食的国际竞争力。对于大多数发展中国家，不断提高粮食自给能力，满足人们基本的粮食消费需求仍是政府粮食宏观调控的重点。为确保社会主义市场经济条件下国家粮食安全，中国粮食宏观调控的主要目标是：

　　(一)保持全国粮食供求总量基本平衡

　　1.保持全国粮食供求总量基本平衡对中国具有十分重要的现实意义。粮食是人类最基本的生活资料。古今中外，任何国家，任何民族，要生存，要发展，都不能不首先解决好粮食问题。这是一条为历史一再证明了的真理。对于中国这样一个人口众多的发展中国家而言，粮食始终是关系国计民生的大问题，任何时候都不可掉以轻心。

　　新中国成立以来，中国政府始终把加强农业、解决人民吃饭问题作为首要任务。经过半个世纪特别是改革开放二十多年的努力，中国粮食生产能力得到很大提高，实现了粮食供给由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变，创造了依靠自己力量使近13亿人民丰衣足食的奇迹。但是,中国人口数量大，耕地和水资源短缺，生态环境脆弱，这些基本国情决定了中国粮食问题将长期存在，实现粮食供求总量的基本平衡仍是一项艰巨的任务。

　　从需求看，中国粮食消费需求呈刚性增长。影响粮食需求总量的两大因素，一是人口规模，二是人均粮食消费水平。中国拥有13亿人口(占世界总人口的22%)，按年均净增长1000万人口计算，估计到2030年，中国人口将接近16亿左右的峰值。按人均400公斤的年粮食消费量计算，2030年中国每年的粮食消费量将达到6.4亿吨左右。中国目前粮食综合生产能力只有5亿吨左右，粮食产需还存在不小的缺口。从供给看，中国粮食生产较多地受到资源的约束。粮食是资源消耗性产品，需要占用较多的耕地，消耗大量的水资源。而中国耕地资源和水资源都相对十分短缺(均为世界资源总量的7%)。随着工业化、城镇化的推进，建设用地增加，耕地减少不可避免。而水资源的时空分布极不均匀，南涝北旱现象十分突出。另外，中国生态环境脆弱，农业防灾抗灾的能力不强，还没有从根本上摆脱靠天吃饭的局面。这些不利因素将会长期制约着中国粮食的持续稳定增长。

　　当前有一个很流行的观点，就是通过国际市场来实现中国粮食供求总量的基本平衡，然而这种想法不现实。一方面，世界的粮食资源有限，不可能长期为中国提供足够多的粮食。目前每年世界谷物贸易量只有2亿吨左右，而且粮食国际市场相对固定。如果中国从国际市场大量进口粮食，将会刺激国际粮价大幅上升，一些粮食短缺的发展中国家饥饿与贫困将更加严重。另一方面，国际社会，特别是实行单边主义政策的主要粮食生产国，由于意识形态的差异而对我实施"粮食禁运"的可能性并不能完全排除。因此，要解决中国的粮食问题，满足十几亿人口的粮食需求，不可能过分依靠国际市场来解决，必须立足于国内生产，实现粮食基本自给。

　　2.宏观调控是保持粮食供求总量基本平衡的必然选择。在市场经济条件下，市场对实现资源的优化配置发挥着积极的作用。尽管粮食是关系国计民生的一种特殊商品，无论它怎么特殊，它的商品属性仍然是第一位的，因此应该而且必须通过市场调节的方式来优化粮食资源配置。我国从2004年全面放开粮食购销市场，正是为了充分发挥市场机制的积极作用。同时也应看到，市场调节存在固有的弱点和缺陷，主要表现为市场调节具有自发性、盲目性、滞后性，这将会导致经济波动和资源浪费，特别是在粮食生产上，这种影响更为明显。因为粮食属于生活必需品，几乎没有其他替代品，因此需求弹性很小，而供给弹性相对较大。根据“蛛网”理论，粮食价格与产量的波动越来越大，距离均衡点越来越远，无法恢复均衡。可见，粮食不能通过市场机制来自发实现供求总量的长期基本平衡。同时，现实的市场是不完全竞争市场和不完全信息市场，这些情况都会妨碍市场机制的正常运行，必须通过政府宏观调控，把政府"有形的手"与市场"无形的手"结合起来，才能克服市场的种种缺陷，保证粮食供求总量基本平衡。

　　3.确定粮食供求总量目标。粮食供求总量的宏观调控，既要制定中长期发展目标，也应有具体的年度目标。由于粮食需求呈刚性增长，在人们基本解决温饱问题以后，粮食需求在一定时期内保持相对平稳的增长趋势，因此，无论是中长期目标还是短期目标，保证粮食供求总量基本平衡主要通过调整粮食供给来实现。

　　从中长期看，为了保证足够的粮食供给量，国家应在保护耕地面积、增加农业基础设施建设和推动科技进步等方面制定长远发展规划，并督促各地和有关部门积极落实，以不断提高粮食综合生产能力。从年度目标看，应着重从生产、库存和进出口几个方面入手，统筹考虑，科学制定出年度的生产、库存和进出口等各项指标的具体调控目标。当然，这些目标往往存在相互制约的关系，因此要注意做好具体目标值的相互协调。在确定调控的目标后，有关部门按照职责分工，实施具体调控，使粮食调控的目标函数效益最大化。

　　(二)保持粮食价格在合理水平上基本稳定

　　1.实施粮食价格调控是市场经济的内在要求。在市场经济中，粮食价格的形成具有强烈的时间性特征，供给和需求在时间上的不对称可能会导致价格剧烈波动。这种波动主要表现在两个方面：首先，粮食价格在一年中由于集中供给和常年消费导致价格呈现季节性波动；其次，粮食价格在不同年份间由于缺乏长期定价机制而呈现周期性波动。价格的剧烈波动必然会带来生产规模的剧烈调整，而每一次剧烈调整都会造成社会资源的浪费，社会生产力的破坏和社会福利的损失。目前，我国粮食期货市场很不完善，还没有很好地发挥发现和稳定粮食价格功能，粮食供求一旦出现不平衡，粮食价格就会出现明显波动。这种价格的放大效应无论对于粮食生产，还是国民经济全局都具有极大的破坏性。因此，为熨平粮食价格的波动，保持粮食价格基本稳定，国家必须对粮食价格进行宏观调控。

　　2.确定合理的粮食价格目标。价格是政府实施宏观调控的重要工具，粮食价格是粮食宏观调控目标最集中的表现形式。在确定粮食价格的具体目标时，应注意考虑以下问题：一是目标价格要以理论均衡价格为参考依据。由于市场价格始终是围绕理论均衡价格上下波动的，价格过高，刺激生产，可能导致供过于求；价格偏低，抑制生产，又可能导致供不应求。因此，在实践中必须确定一个合理的目标价格区域，将价格波动限制在一定的范围内，使粮食供给和需求保持基本平衡。二是目标价格应逐渐向国际市场价格靠拢，与国际市场接轨，避免国际粮食冲击国内市场。这样，在保证国内粮食市场供求基本平衡的同时，进一步促进种植结构的调整，促进粮食生产与经营的规模化、专业化、产业化和区域化，不断增强国内粮食的国际竞争力。

　　粮食供求总量调控和对粮食价格调控具有十分密切的关系。二者相互促进，相互影响。粮食供求总量的基本平衡，可以促进粮食价格的基本稳定；在粮食价格基本稳定的条件下，粮食的供求也会趋于平稳。但是，由于粮食供求以及价格形成具有自身的特点，必须坚持统筹兼顾。为实现粮食供求总量的基本平衡和价格的基本稳定，应主要通过经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段。在供求总量平衡调控方面，可采取财政补贴、税收、金融等经济手段。在价格调控方面，可采取价格补贴等经济手段，在必要时也可采取最低收购价和最高销售限价等行政手段。

　　作者单位：国家粮食局调控司

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