东北试点醒示：增值税改革不宜赋予优惠功能

　　本报记者 刘 欣 马 莉

　　编者按：增值税转型改革势在必行，但对税改目标、步骤尚存争论。国家首先选择东北地区进行试点。但矛盾亦显而易见：一方面增值税为“中性”特征，另一方面，又将增值税改革作为振兴东北老工业基地的重要税收优惠举措。增值税转型改革的必要条件已然具备，即近年税收收入的快速增长。增值税转型应当总结东北试点经验基础上，尽快在全国范围 内推开。本文作者明确提出尽量减少改革的成本，在全国推开时可暂时采取限定抵扣范围(新增机器设备)、实行增量环比抵扣等过渡性措施，减轻对财政收入和经济运行的过大影响。本文陈述受到权威决策部门的重视。

　　文／杨之刚 张 斌

　　2004年9月增值税转型改革以东北地区部分行业试点为开端正式拉开了序幕。学术界和实际工作部门关于增值税转型改革的必要性和基本原则早已达成共识，当前人们更为普遍关注的问题是：增值税转型改革在全国范围推开的时机；增值税转型对财政收入的影响；转型改革与宏观经济政策的协调；改革的具体操作步骤及过渡性措施等。

　　破除税改目标定位误区

　　增值税转型改革首先在东北地区部分行业的试点，迄今为止取得了较为显著的效果。目前大家关注的问题之一，是由于对转型改革目标定位的不同看法而导致的对改革步骤的争论。我们认为，将增值税转型改革视为振兴东北老工业基地的重要税收优惠举措的看法并不妥当。

　　一种意见认为，增值税转型改革应该按照产业序列来推进，即先从高新技术行业推开，然后是加工业、能源和技术材料等行业，最后，才是在上述内容之外的产业。这样做的目的是引导大量投资率先向产业链的上游集中，从而促进我国高新技术行业的发展，最终推动整个产业链在科技水平和竞争力方面的提升。还有一些学者认为，增值税转型改革应当更加注重地区序列，应该从东北地区试点开始，按照西部、中部、东部的次序逐步推进。

　　按照上述的产业序列和地区序列的改革思路，下一步全国其他地区的转型改革就将有三种模式可供选择。一种是按产业序列进行，即选择有关产业分期在全国实施改革；第二种是按地区序列进行，即分步骤选择有关地区的所有产业实施改革；第三种是像东北一样兼顾产业序列和地区序列，即仍然先选择部分地区部分产业实施改革。

　　这种分阶段、按照产业或地区序列逐步推开的改革思路，实际上是把增值税转型改革当作税收优惠政策来使用，违背了增值税的“中性”原则。增值税作为市场经济条件下普遍课征的流转税，其最大的优点就在于销项与进项环环相扣、征管相对便利，以及相对统一的税基和税率可以最大限度地减少税收对市场机制的扭曲。如果人为地设置产业、区域差异，势必导致抵扣链条的复杂和混乱，不仅会降低市场配置资源的效率，扭曲产业结构及其地区布局，还会滋生各种形式的避税、骗税行为，增加税收征管的难度。

　　增值税转型改革如果能在所有行业同时实施，资本、技术密集型行业本身就是受益最大的行业，没有必要再人为设置产业序列来实现结构调整的目标。对那些确实需要实行特殊税收优惠的产业，采取加速折旧等企业所得税优惠政策可以更好地达到目的。

　　同样，由于在中西部地区的产业结构中，原材料、能源等重工业的比重较大，在所有地区同时实施增值税转型的情况下，中西部地区的企业将获得更大的利益。特别值得注意的是，在众多的财政政策工具中，缩小区域差异的主要工具应当是规范的财政转移支付制度和财政补贴政策，而不应当是普遍课征的流转税。

　　如果按照地区序列缓慢推进增值税转型，改革的时间拖得过长，还有可能形成两方面的严重影响，其一，如果东部地区的企业认为在相当长的时期内无法进行固定资产或机器设备的抵扣，大量企业会迁往东北或中西部地区，造成人为的“产业空心化”，东部地区的经济增长会受到影响；其二，如果转型改革迟迟不在全国范围推开，会影响企业正常的经营决策，形成“持币待购”的现象，造成人为的经济波动。

　　总之，增值税“中性”的特征决定了其不适合作为税收优惠政策使用，应当在东北试点的基础上尽可能快地在全国及所有行业推开。

　　财政有能力支持税改

　　决定增值税转型改革在全国推开的时间和范围一个主要因素，是财政的承受能力。学术界对转型改革对财政收入影响的预测差别很大，从500亿到2000亿不等，差别主要来自口径和时间的不同。财政部静态算账的结果是减收1500亿。

　　我国2004年工商税收完成25718亿，同比增长25.7％，增收5256亿，这是有利于增值税转型改革在全国推开的重要因素。在税收收入保持快速增长的情况下，用增长的部分收入换取一个能够提高企业竞争力，促进经济长期增长的税收制度是值得的。

　　增值税转型改革对于提高企业的竞争能力，促进经济结构调整、升级，维持经济的持续稳定增长具有重大意义，应当把增收的税收收入优先安排增值税转型改革。

　　相对于5000多亿的税收增长，财政完全有能力承担增值税转型改革的成本。2005年税收收入仍保持较好的增长势头，一季度工商税收同比增长20.4％，因此，增值税转型改革应当争取尽快在全国推开。

　　但从政府间财政关系的角度看，由于增值税是中央和地方政府的共享税，增值税的转型改革会减少地方财政收入，同时，以增值税为税基的城建税和教育费附加也会相应减少。因此，应当重视转型改革在全国推开后不同地区由于产业结构差异所导致的地方财政减收问题，尤其是在资本密集型行业集中的地区，地方财政减收的幅度会更大，中央政府有必要提前准备好有针对性的转移支付方案。

　　不宜夸大对宏观经济政策的影响

　　由于2004年以来中国宏观经济有过热趋向，固定资产投资增幅居高不下，宏观调控仍然处于关键时刻。在这一背景下，许多学者认为增值税转型改革对固定资产投资的刺激作用可能会加剧经济过热。而且，在全国推开增值税转型改革的减税效应力度较大，在财政支出不变的情况下，可能引起财政赤字增加，与稳健的财政政策目标不符。还有的学者从劳动密集型行业发展的角度提出了增值税转型改革对劳动就业的负面影响，认为增值税转型鼓励机器设备投资和更新，因此会在一定程度上使企业倾向于用机器替代人工，减少劳动岗位。

　　在当前的宏观经济形势下，增值税转型改革可以采取若干过渡性措施以便缓解转型改革对经济的负面影响，但不能人为延缓改革。在全社会固定资产投资中，设备工具器具购置投资只占固定资产投资的1／4左右，如果全国推开的转型改革只允许固定资产中新增机器设备部分进行抵扣，对投资的影响不会很大。如果再考虑到增值税的征收范围、小规模纳税人、已有的进口设备免税、外商投资企业采购国产设备退税等因素，增值税转型改革对经济的总体影响有限。

　　另外，尽管增值税转型改革会减少税收收入，有可能引起财政赤字的增加，但在近几年税收大幅度超收的情况下，只是相应减少了税收的超收额，只要对财政支出进行相应调整，财政赤字是可以控制的。

　　我国目前正面临着经济结构调整和升级的关键时刻，尽管短期来看，增值税转型可能对劳动就业产生一定的负面影响，但维持低水平的劳动密集型产业发展是不利于经济长期增长的。中国要保持经济的持续增长，必须谋求基于规模经济和技术进步的经济增长。

　　采取过渡措施

　　国际比较研究发现，为了保证财政收入的稳定，在实行消费型增值税的初期，多数国家都曾采取过一些过渡措施，主要有：一是实行逐年提高抵扣比例，即允许抵扣的只是外购固定资产中的部分税款，在实施消费型增值税的最初若干年内只能按一定比例进行抵扣，第一年抵扣的比例最低，越往后抵扣比例越高，直到全额抵扣，在许多欧盟国家，如奥地利、比利时、卢森堡、荷兰等国都曾经使用这样的办法。二是允许外购固定资产全额抵扣，但为了保证收入，另外单独开征对资本品投资的特别投资税，其征收比例逐年降低，直至完成过渡阶段后取消，德国曾采用这种办法。三是在过渡时期提高增值税的基本税率，等过渡期过后再恢复到正常水平。由于中国现行增值税的税率已经处于国际的较高水平，因此这一措施不宜在我国采用。四是一次性实行全额抵扣，但与其他税种税负的结构性调整相配合。

　　考虑到增值税转型改革在全国推开后财政的承受能力以及对宏观经济形势的影响，可以在短期内采取过渡性措施以缓解对财政收入和经济运行的过大影响。一是将抵扣限定在新增机器设备的范围内，然后再逐步过渡到全部固定资产；二是在限定抵扣范围的同时，可暂时采用增量环比抵扣。采用这一政策虽然会使增值税转型的政策效应大打折扣，但却能在一定时期内降低改革成本。应当指出的是，这一政策只能作为过渡性措施，待时机成熟，应尽快将增量抵扣变为全额抵扣。

　　(本文为权威部门约稿。作者分别为中国社会科学院财政与贸易经济研究所主任和财贸所博士后流动站博士后)