中国企业家：中国宏观调控体系面临怎样的挑战

　　依靠扭曲的“看得见的手”去左右“看不见的手”，其结果很可能导致我们“总是被同一块石头绊倒”

　　文/ 魏加宁

　　入世前夕我们曾经指出，中国加入世贸组织以后面临挑战最大的首先是政府，也包含 我们的宏观调控体系。从此次加强宏观调控过程中所暴露出来的一系列问题看，我国现在的宏观调控体系本身存在着扭曲现象和制度性缺陷，已经无法适应变化了的经济基础，通过传统的、扭曲的宏观调控体系去调控已经相当市场化、国际化了的经济，必然会与市场机制发生冲突，与市场主体发生冲突。

　　去年中央经济工作会提出今年的任务是要“加强和改善宏观调控”。但要使宏观调控更加科学、更加有效，就需要首先调整好宏观调控体系这只“看得见的手”，就要改革和完善宏观调控的各个参与主体。否则，依靠一只扭曲的“看得见的手”来“加强”宏观调控，结果很可能会导致我们“总是被同一块石头绊倒”。

　　关于宏观调控体系的改善，我们似乎可以分为“事前、事中和事后”三个阶段来加以考察，也就是从“信息反馈”、“决策执行”和“检查监督”等环节来进行分析。

　　一、宏观调控的事前阶段

　　1、统计制度缺陷容易导致决策分叉

　　要想实现及时、正确的宏观调控，其前提是要能够对宏观经济形势作出准确判断，而要想对经济形势作出准确判断又首先需要获得大量而准确的统计信息。但是，目前我国的统计制度似乎存在着一些严重的制度性缺陷：一是统计部门事实上同时拥有统计调查、形势分析、经济预测和政策建议等四大职能，这四大职能之间存在着利益冲突。二是统计部门位于行政部门序列之中，置于各级政府首长领导之下，并且与计划部门存在着过于紧密的关系，因而缺乏应有的相对独立性和纵向负责制。

　　在这样一种制度安排下，很容易导致统计部门的职能缺位和职能越位现象并存，并导致统计信息的严重失真。

　　首先，由于形势分析、经济预测以及政策建议等职能更容易引起领导的重视和社会各界的关注，因此在激励机制的作用下，统计部门往往更偏好于将主要精力放在“后位”职能上，以致于对统计调查本身这一基础性工作重视不够。

　　其次，当统计部门拥有了形势分析的职能以后，难免有时会出现“数字为观点服务”的现象，因而也就容易产生“隐藏(某些)信息”的动机，使得一些与统计部门自己的观点不相一致的数据得不到及时披露。

　　再次，由于统计部门拥有经济预测的职能，同时又与计划部门的关系过于紧密。因此，当统计部门的预测目标与实际经济走势出现偏差时，就有可能通过计划部门的“调控”来加以实现；如果调控的效果不佳时，统计部门又有可能反过来通过修改或解释数据来证明“调控”的效果。通过统计部门与计划部门之间的互动，就有可能使统计部门做出的经济预测得到“自我实现”。这在有关价格走势的预测方面可能更加明显——因为我们的计划部门中一直拥有一个很强的价格控制机构。其结果是，虽然当年的“统计结果”有可能证明年初的预测“准确”，但却有可能将市场价格信号严重扭曲，从而将风险隐藏下来，并不断积累。

　　最后，当统计部门拥有政策建议职能时，便会热衷于向主管本部门的政府首长提出政策建议。因为它认为自己更拥有发言权——因为许多真实的信息即“保密数据”只有该部门才知道。

　　最为重要的是，由于将统计部门置于各级政府首长的领导之下，因此，“上有好者，下必甚焉”。“乌纱帽效应”的存在有可能使得统计部门为了迎合首长的主观意志来“编制数据”，放大成绩或缩小问题。事实上，目前一些地方的统计部门在将统计数据上报公布之前，常常要先向本级政府首长汇报，要与以往的历史数据、现行的政策信息以及周边地区的上报数据进行比较和研究，经过人为地加工、平衡、调整之后再行上报或对外发布，因此统计数据中搀杂着大量的主观因素，失去了客观真实性。

　　据基层反映，当上级领导考察调研时，如果是党的系统领导下来，听到的往往都是些“好话”，正面的东西比较多；而行政部门的领导下来，听到的大多是面临的困难和问题，负面的东西比较多些。为什么呢？就是因为党的领导是管人的，有了政绩才能够升官；而行政部门领导是管钱的，有了困难才能够向上级要钱。因此，从控制论或信息反馈的角度讲，一方面是“正反馈”，而另一方面则是“负反馈”，其结果很容易导致由于决策者之间所掌握的信息不同而出现“决策分叉”，与实际情况渐行渐远。

　　近年来，我们比较重视垂直管理，哪个系统下面出现了问题、管理不力就实行垂直化管理。而我认为，最应当实行垂直化管理的是统计信息部门，因为数据信息是科学决策的基础。只有中央政府能够准确地掌握下面的真实情况，才有可能对宏观经济做出准确判断和正确决策。否则，就会像某地学者所说的，我们的宏观调控是在“踩棉花”。因此我主张，尽快将统计部门垂直化管理，并使之相对独立，最好能够放在人大系统，或置于人大的监督之下。

　　2、宏观决策应能够听到地方的声音

　　中央与地方的关系历来是经济运行中的一对重要矛盾，而加强宏观调控时又往往会进一步激化中央与地方之间的矛盾。

　　所谓宏观经济指的就是总量，宏观经济政策就是总量政策。而地方政府往往只从本地区的局部利益出发，从当地的发展需要出发，对国家的宏观经济政策难以理解或提出疑义。但事实上，由于各地区的经济发展水平不一，经济结构不同，因此，各地提出的要求也不尽相同。所以，就宏观经济而言，任何试图让所有地区都感到满意的总量政策几乎是不可能的，其最终结果必然是恶性通货膨胀，必然是大家都不满意。

　　另一方面，目前我国的财政部主要负责中央财政的管理工作，而没有一个单独的专门管理地方事务和地方财政的部门，因此，中央政府在进行宏观决策时的参与者都是中央政府各部门，难以直接听到地方政府的声音，也就容易忽视地方的利益。

　　有鉴于此，作为国土辽阔的大国，我国的中央政府似乎也有必要设立一个专门负责管理地方事务、尤其是地方财政的“地方事务部”(日本、挪威等岛国都有类似设置)，以便中央政府在进行宏观决策时能够透过该部门听到各级地方政府的声音，把握地方政府的财政状况，对贫困地区采取适当的补偿性措施，以使国家各项政策更具可行性，让大多数地区能够承受并愿意积极配合。

　　二、宏观调控的事中阶段

　　此次宏观调控暴露出来的一个突出问题就是，我们现在的这套宏观调控体系本身就处于一种扭曲状态，一些参与宏观调控的中央部门在其职能设置上存在着严重的利益冲突或定位不准。

　　1、国家发改委的职能定位存在明显利益冲突

　　亚洲金融危机以来，我国实行了“积极的财政政策”，大量增发国债。由于国债项目要由国家计划部门审批，使得本已“闲下来的”国家计划部门又重新忙活起来。此后，尽管一些专家学者于2000年前后就开始提出“积极的财政政策”作为短期政策应当及时退出的政策建议，财政部官员也公开表示“积极的财政政策要逐步淡出”。但据说主要是由于国家计划部门的反对，财政政策的转向一直不够果断。

　　直到2004年，中国的经济增长速度已经达到9%以上，但国债依然在大量发行，国家计划部门依然在一个接一个地审批国债项目。后来，我们终于承认中国经济出现了过热局面，但有关部门又将其定义为“局部过热”、“部分行业过热”。怎么办？——还是要加强行政审批。

　　按理说，在市场经济条件下，宏观调控的主角理应让位给中央银行，必要时再加上财政部。可是在此次宏观调控过程中，尽管我们的经济基础市场化程度已经很高、对外开放程度也已经很高，但是调控的主角仍然是国家计划部门，使用的手段仍是以行政干预为主。这就难免不与微观经济基础发生冲突。

　　按照学者们原先的设想，随着社会主义市场经济体制基本框架逐步确立，原“国家计委”应当演变成一个高于各部委之上、立场比较超脱，专门负责制定中长期规划、发布预测指导的高层次协调机构(类似于日本过去的企划厅)，而不再继续承担具体的项目审批任务。但现实情况是，目前的国家发改委不仅拥有宏观调控权，而且还拥有微观项目审批权；不仅负责经济社会发展的职能，而且还肩负着体制改革的重任，身兼数职，职能之间存在着多重矛盾和利益冲突。

　　通常，宏观调控要求站在国家利益的高度，着眼于国民经济全局，尽量采用间接的调控手段来把握宏观经济政策的走向和力度。相比之下，微观项目审批有可能“寻租”，而宏观调控则无法“寻租”。因此，当官员整天忙于项目审批的时候，就会很容易忘记宏观调控本身所应追求的目标。于是，经济冷的时候要行政审批，热的时候要行政审批，过热之后还得要加强行政审批。甚至在同一时间段里可以“两手一起抓”：一手抓国债项目审批，解决“过冷”问题；一手抓行业准入审批，解决“局部过热”问题。如此下去，国家计划部门的权利非但不会缩小，反而会越来越大，这岂不与市场取向的改革目标矛盾？相反，一旦经济真的实现了相对平稳运行，国家计划部门反倒会感到无事可做。于是，一个以平抑经济波动为目的的制度安排，反而变成了刺激经济波动的“激励机制”，变成了只有经济出现大起大落，才能够实现国家计划部门权力的最大化。

　　其次，目前国家发改委身兼发展与改革两大重任，容易导致发展优先、改革滞后的局面。尤其是当发展与改革之间发生冲突时，由于有关发展的任务通常都比较紧急，因此部门领导很可能会“以发展为第一要务”，而将改革置于第二位甚至是更靠后的位置上，能拖就拖，从而延误改革的有利时机。

　　如今，中央高层领导已经下定决心要大力推进体制改革，并将2005年定为“改革年”。但是，由谁来负责具体落实中央的这一重要决策？由谁来负责设计改革方案？如果说中央高层领导是新一轮改革的“第一推进主体”的话，那么谁又是改革的“第二推进主体”？这已经成了非常现实的问题。

　　2、中央银行独立性有待进一步加强

　　为了保持宏观经济的相对稳定，从货币政策的角度讲，有两点至关重要：一个是中央银行的相对独立性；一个是货币政策决策的规范化。

　　首先，没有中央银行的相对独立性就没有宏观经济的稳定。这一点早已被国内外的历史经验所反复证明，被专家学者运用计量分析方法所充分论证，并已成为写入金融教科书的基本常识。我国自1993年加强宏观调控以及人民银行设立大区分行以后，地方政府对于中央银行货币政策的直接干预大大减少，但是从这一轮宏观调控来看，一些中央部门对货币政策的直接干预依然很强。因此有必要进一步加强中央银行的独立性，并注意维护中央银行的权威性。

　　其次，货币政策的决策机制也有待进一步加以规范和透明。至少应当将货币政策委员会尽快从目前的咨询议事机构提升为决策机构，并且还应作出明确规定，即：所有参与货币政策制定的货币政策委员会委员所发表的言论和表决情况，都应当记录在案，并在保密期结束之后予以公开，供专家学者研究参考，以便使所有货币政策决策的参与者都能够对社会负责，对历史负责，对未来负责。

　　3、应进一步理顺监管部门职能

　　值得注意的是，在此次加强宏观调控的过程中，一些监管部门也纷纷加入其中，而一些监管部门本身也存在着制度性缺陷。

　　首先，据基层监管部门反映，由于此轮宏观调控中国家发改委唱了主角，限制了人民银行作用的发挥，于是，人民银行的一些同志就以金融稳定职能为由，去争监管权。由于我们关于央行金融稳定职能的定义比较宽泛，于是自然又会与刚刚成立的银监会发生摩擦和冲突；另一方面，负责银行监管的银监会却又反过来实施“宏观调控”，甚至是行业调控，微观调控，直接指令商业银行贷什么不贷什么。以致于一些专家学者反映：“现在是该搞调控的去抓监管，而该抓监管的去搞调控”。

　　当初，我们主张将货币政策与银行监管两项职能相对分离，一个重要的理由就是希望银行监管力度能够保持相对稳定，以防止银行监管力度随银根的松紧而同步振荡。但令人遗憾的是，在此轮宏观调控中，银行监管最终还是跟着宏观调控走了，甚至冲到了宏观调控的“第一线”。监管部门一旦加入到宏观调控行列，就有可能出现监管的尺度随着银根的松紧而时紧时松，不仅会使投资者和经营者们无所适从，也会导致监管本身出现不公平现象。另以环境保护为例，如果环保标准时高时低，经济过热的时候就提高标准，限制市场准入；而当经济形势下滑的时候，为了鼓励投资，就降低环保标准，那么，由于经济周期的存在有其客观必然性，投资的高涨和低谷总是会反复出现，因此作为监管者，恐怕永远无法实现自己的监管目标。

　　再次，由于我们在制度设计上对监管部门同时还赋予了一些主管部门的使命，因此，监管部门不仅要负责规范市场行为，而且还要负责推动市场的发展和维护市场的“繁荣”。由于监管职能和主管职能间存在着目标冲突，又由于市场规范与否难以具体量化，难以体现出部门“政绩”，再加上受计划经济传统思维方式的影响，因此在实际工作中，监管部门往往会不知不觉地将推动市场的发展、维护市场的“繁荣”作为自己的“头号任务”，进而为了推动市场发展和维护市场繁荣而放松监管力度，导致“一手(抓发展)硬、一手(抓监管)软”。

　　为了推动市场发展、维护市场繁荣，监管部门有时就不得不进行“托市”或“护短”，从而导致监管部门在不知不觉中被被监管者所“俘获”，成为被监管者的利益代言人。这也就是为什么一旦有专家学者提醒某一行业或领域有可能出现“泡沫”时，最先跳出来加以反驳的，往往正是我们的监管(主管)部门。

　　因此，从大方向看，一方面应当将监管部门从宏观调控序列中排除出去，使其监管力度能够保持相对稳定，不再受宏观经济政策的左右；另一方面则应尽快将监管部门的主管职能剥离出去，将发展的任务交给企业去做，将利益代言人的角色交给行业协会去做，使监管部门能够专心于市场监管，而不必再去为市场一时的价格涨跌或增长快慢负责。

　　三、宏观调控的事后阶段

　　在宏观调控的事后阶段要能够问责，就是哪个部门出台了什么样的政策，政策是如何出台的、如何实施的，以及政策的最终效果如何等等，都要能够做到问责制。

　　1、建立及时纠错机制 重视中立部门意见

　　回顾过去，从1958年搞人民公社、“大跃进”，到1978年开始农村改革，搞承包制，我们纠正错误花了整整20年的时间。而这20年，正是日本经济高速增长、“四小龙”快速崛起的20年。

　　任何社会，任何组织，要想减少决策失误，减少因决策失误所带来的损失，就必须建立起一套及时而有效的纠错机制。在封建社会，主要是依靠谏官制度来防止决策失误和及时纠错；而在现代社会，则主要是依靠决策的规范化、透明化、科学化、民主化来加以实现。因此，不仅应当在决策前注意听取处于中立立场的政策研究机构和专家学者的意见；即使在决策以后，在政策的执行过程中，也应当允许政策研究机构和专家学者提出不同意见和政策建议。只有这样，才能够保证及时纠正决策失误。

　　2、加强审计部门独立性

　　应当赋予审计工作新的作用：防止政府部门借宏观调控之名牟取部门利益最大化，确保宏观经济政策的实施效果。

　　最近一个时期以来，在中央高层的大力支持下，审计工作做得比较出色，受到社会公众的一致好评。但是，有谁能够保证下届政府、下下届政府时，审计部门也能够如此尽心尽职？因此，恐怕还是要从制度上加以保障。简而言之，就是要增强审计部门的独立性。

　　3、强化司法部门的垂直性和独立性

　　加强宏观调控难免会出现中央政府的宏观调控政策与地方政府的政策法规之间发生冲突，以及与民营企业、外资企业发生冲突的现象。因此就需要有一个客观的最终裁判者。在市场经济条件下，这个最终裁判者就是最高法院。

　　总而言之，为保持宏观经济的长期稳定、保证国家的长治久安，我们必须加快推进行政体制改革，加强对政府部门的行政制衡和约束机制，改革宏观调控体系及调控方式，加强宏观调控决策的规范化、透明化、科学化和民主化。

　　(作者系国务院发展研究中心研究员）