高培勇：不宜降低政府预算报告的相对重要性

　　专家建言   高培勇

　　今年举行的十届全国人大三次会议以及四川、北京、广东等省市的人民代表大会，在会议议程上做了一项前所未有的调整：取消政府预算的口头报告，而仅提交书面报告。然而，一旦脱出会议议程安排的局限而伸展至关系整个经济社会发展的宏观层面考虑问题，可以发现，这种调整似有不妥之处，可能并非适当之举。

　　归结起来，做出这种判断的主要理由是：

　　一、这种调整是对政府预算报告相对重要性的降格

　　在以往每年一度的全国人大会议议程安排中，政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、政府预算报告、人大常委会工作报告、最高人民法院工作报告和最高人民检察院工作报告，均作为同一层次的正式审议事项，既作口头报告，又发书面报告。这一次，并且在此之后，对于政府预算报告和国民经济和社会发展报告的审议，由以往的口头和书面报告兼行改为只发书面报告。其他的几个报告，则仍保留口头和书面报告兼行做法。尽管可以用所谓节省会议时间、提升会议效率甚或坚持求真务实等等理由来解释，但是，按照中国人的传统思维习惯，这起码给人一个印象：人民代表大会所审议的报告不在同一层次上了，政府预算报告的重要性降格了。由此带来的社会影响，恐怕不能说是积极的。

　　二、这种调整在人代会议程安排上有舍本求末之嫌

　　作为立法机关的各级人民代表大会之所以要审议包括政府预算报告在内的、主要由政府行政部门提交的一系列文件，其根本的原因就在于，政府所从事的是满足社会公共需要的公共管理活动。既然是社会公共需要，既然同所有的社会成员都有关，政府的活动自然要纳入众人的视野，由作为广大社会成员代表的立法机关加以审议。不过，深一步看，政府所从事的活动多种多样，并非所有的政府活动都要形成正式文件、提交立法机关审议。那样做，既不可能，也不必要。一个理想且有效的办法，是寻找一条可折射、覆盖政府活动全部内容的主线作为立法机关审议的重心。这条主线，事实上是存在的，那就是政府的财政收支。

　　其中的道理不难理解，政府做任何事，都需要花钱。要花钱，就得要筹钱。这一收一支之间，伴随着政府活动的枝枝蔓蔓，牵动着政府活动的方方面面。所以，为政府的公共管理活动而筹钱、而花钱的活动，从来都是全部政府活动的核心内容。相对于其他政府部门提交的有关其它领域的公共管理活动文件而言，由财政部门提交的政府预算，是居于“牵一发而动全身”地位的，它是立法机关和全体社会成员审议、监督政府部门活动的最重要的途径和窗口。“只有财政收支到位之处，才是政府职能履行之地”。这既是政府部门运作的一个规律，也是关于政府预算同政府部门提交的其它方面文件之间关系的一个极好概括。美国经济学家阿图·埃克斯坦曾在其《公共财政学》一书中写下了这样一段话：“如果你想了解联邦政府在过去的一年里都干了些什么，或者，在未来的一年里将要干些什么，那么，你只要看一下联邦预算就足够了。”

　　也正因为如此，在现实各国立法机关所审议的政府部门文件中，只有政府预算——而非其他方面的文件，才是花费时间最多、投入精力最大的审议对象。政府预算最重要！将处于核心地位的政府预算的审议层次相对降格，可能难免舍本求末之嫌。

　　三、这种调整有违公共财政和社会主义政治文明建设的方向

　　如果从1998年正式确立公共财政的目标算起，中国的公共财政体制建设已经走过了近7年的历程。2003年10月召开的中共十六届三中全会，也已将完善公共财政体制写入了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。有别于计划经济年代专注于国有经济单位的财政收支格局，公共财政体制的最突出的特点，就在于它是以公共化为取向的，就在于它是以“取众人之财——非取国有经济单位自家之财”来“办众人之事——非办国有经济单位自家之事”的。既然取的是“众人之财”——所有的税收，不论税种怎样，也不论税基和税率的安排如何，都直接或间接的来自于全体社会成员的缴纳；既然办的是“众人之事”——所有的支出，不论规模怎样，结构如何，都直接或间接的用之于全体社会成员的福利，它的运作，便与全体社会成员的切身利益挂上了钩。而且，由“钱”所挂上的这个钩，亦同由其他方面线索挂上的钩有所不同：它是最牵动人心的！它是最引人关注的！因而，它可将老百姓的日常生活同国家的政治生活更紧密的连接起来，从而最大限度的调动广大社会成员参政、议政的积极性和主动性。

　　从加强社会主义政治文明建设的角度出发，尽可能多的连接老百姓的日常生活和国家的政治生活并搭建两者相通的桥梁，无疑是十分重要的。建构在公共财政基础上的政府预算，显然就是这样的一个不可或缺的桥梁。对于这样一个桥梁的任何、甚至那怕是稍许一点的弱化之举，既与公共财政体制的建设目标相背，也同社会主义政治文明的建设方向不符。

　　四、这种调整有可能放慢甚至逆转政府预算制度的改革进程

　　中国现实的政府预算，还存在着颇多的缺陷。诸如未能覆盖政府部门的所有收支、比较粗放、过于笼统、不够透明、法治性不强等等，都是我们时常挂在嘴边并正在着力纠正的问题。往前走，它的改革方向应当是越来越完整、越来越细化、越来越透明、越来越科学、越来越对政府的收支行为具有约束力。要实施这样的改革，各级人民代表大会对于政府预算审议、监督能力的增强，审议、监督力度的提升，肯定是一股最重要的、必须依赖的推动力量。

　　照此说来，人民代表们以往花在审议政府预算报告上的时间不是多了，而是太少了。不是因听读兼行而显得过于繁琐了，而是听的不够，读的不深，审的不细。以至于在某种程度上走了过场，形同虚设，因而未能发挥应有的作用。所以，如果人民代表大会会议议程确实要在政府预算报告的审议上有所改革的话，那么，增加而不是减少政府预算报告的审议时间，提升而不是降低政府预算报告的审议力度，才是应当瞄准的目标。将本就有欠庄重的政府预算审议氛围进一步淡化，将本就相当薄弱的政府预算审议力度进一步调减，将本就相当单薄的政府预算审议程序进一步省略，绝对是对政府预算制度改革进程的放慢，甚至可能产生逆转之效。

　　有鉴于上述种种，将政府预算报告由以往口头和书面报告兼行改为书面报告单行的做法，不是改革。或者，至少不是市场化取向改革背景下通向公共财政体制建设和社会主义政治文明建设目标的改革。无论从哪个方面看，在当前的中国，不宜于降低政府预算报告的相对重要性。

　　(作者单位：中国社会科学院财政与贸易经济研究所）