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推动社会保障体系与市场经济体制和谐发展
李绍光
20世纪90年代以来，经过十几年的努力，中国的社会保障体系已经奠定了一个基本完整的框架。特别是自2001年以来，东北三省率先开展了基本养老保险社会统筹和个人账户
分开并做实个人账户的试点；2004年，劳动和社会保障部等部门又相继下发了《企业年金基金管理试行办法》等一系列规范和推动企业年金发展的法规。通过实施这些措施，我国的社会保障体系与市场体制的衔接将会变得更加紧密。随着市场经济体制改革的不断深化，未来股份制等混合所有制经济以及非公有经济将会成为国民经济中的主要成分。由于市场经济体制对资源配置发挥越来越大的基础性作用，政府的公共管理和公共服务职能也将逐步明晰，政府责任由无限向有限转变，政府作用与市场作用的协调越来越重要。这些变化也不可避免地把过去十几年间在社会保障改革领域的深层次问题托出水面。要想使社会保障体系与市场经济体制取得和谐的发展，当前应重点解决好以下几个问题：
第一，基本养老保险制度的长期财务不平衡问题。根据多个研究机构的测算，我国的养老金隐性债务高达数万亿元到十几万亿元不等，但这只是养老金隐性债务几种定义或算法中的一种，即债务总额的现值。隐性债务还有其他几种算法，算法及参数的不同对结论的影响非常大。在这种情况下，从寻找并确定决策依据的角度讲，最重要的就是要找到一个可以现实地解决问题的突破口。比如，我们可以从政府偿还的可操作性角度出发，把养老金隐性债务做进一步的细分，特别是要明确地划分出中央政府和地方政府在其中各自所要承担的责任，并匹配以相应的融资来源，以此来建立基本养老保险制度的长期财务平衡结构，这也应该是建立养老保险长效机制的核心问题。
事实上，我们可以考虑利用划转部分国有资产的办法来解决这个问题。在保持基本养老保险制度现有框架基本不变的前提下，建立其长期财务平衡的办法是划转部分国有资产来偿还部分隐性债务。首先可以把隐性债务做进一步的细分，一是要把旧制度下历史的养老金欠账和改革以后因为各地区经济发展水平不一以及退休政策各异等个别因素区别开来，二是和国家的现实偿还能力结合起来，之后，就可以利用现有的社会统筹缴费、划转中央国有资产和划转地方国有资产等几种融资方式统筹安排偿还隐性债务的规划，从而把长期财务平衡结构建立起来。
第二，协调好政府手段和市场机制的作用。在企业年金制度建立起来以及个人账户逐步做实以后，政府作用和市场作用的边界或范围比以前更加清晰了，但是政府如何运用自己的行政手段才能与市场机制的作用相协调，而不是互相干扰或互相抵触，仍然是一个需要认真学习和谨慎处理的问题。单纯的行政手段容易陷入“一刀切”的陷阱，在面对众多个体的细微差别时往往是无效率的。个人账户储蓄作为个人财产，对管理机构而言是一种受托管理的关系，所以，个人账户管理机构最终应当演变为受托人，按市场运行机制的内在要求对其内部体制进行改革。
近年来，某些地方还不时暴露出社会保障基金被挪用的问题。这个问题实质上是因为社会统筹基金管理的行政性集分权体制与管理环境的市场化之间存在着矛盾而引起的。作为养老金中最基础的部分，社会统筹的长期目标应当是实现全国统筹；全国统筹最有效率的方式是将社会统筹费用纳入中央财政预算，并以社会保障税或工薪税作为国税来为其融资。但是从理论上讲，由于税收归宿的原因，社会保障税应当在收入分配差距较小、中等收入阶层足够强大之后征收，才会有较好的收入再分配效果。也就是说，通过征收社会保障税来实现收入再分配，其实际效果可能是比较有限的。因此，在目前收入分配差距过大、中等收入阶层比例较小的情况下，我国还不具备通过征收社会保障税来取得较好的收入再分配效应的条件。在这种情况下，就不得不考虑如何通过改进现行的管理体制来化解它与市场化环境之间的矛盾。笔者的一个设想是，可以建立一个或数个全国性或地区性的社会统筹基金管理机构，托管各省的社会统筹基金结余。这样，一方面可以通过引入市场机制提高管理的效率，加强规范化管理；另一方面也为日后条件成熟时逐步提高统筹层次创造了条件。
第三，要合理划分中央政府和地方政府的责权。在区分了政府和市场的边界的前提下，要进一步划分中央政府和地方政府在社会保障中的责任。概括地讲，政府的责任在于管理公共社会保障计划以及为半公共社会保障计划和非公共社会保障计划提供有所区别的公共管理和公共服务。在层级结构比较简洁的政府体制内，公共社会保障计划往往集中于中央政府来管理，但是因为中国的政府层级结构非常复杂，中央政府不可能在所有方面都提供具有同样效率的公共管理和公共服务，因此必须对中央政府和地方政府在这方面的责任进行合理的划分，继而匹配以相应的权力。
目前中央政府和地方政府在养老保险制度中管理事务的责权划分不清，主要表现在以下两个方面：一是具有公共产品性质的社会统筹部分没有形成一个合理的层级分布，全国统筹和省级统筹的目标结构不明确；二是中央财政和地方财政的资金支持与事务管理责任划分没有完全相称，未能很好地体现出公共事务管理谁负责、谁出资的效率原则。地方政府拥有部分调整计发标准的权力，却往往要求中央政府提供资金支持；同时，中央政府经常对地方政府下达一些指令，却不提供相应的财政支持。合理划分中央政府和地方政府的责权，要求各级政府要理顺这些关系。中央政府的主要职责可以是管理全国范围内社会保障的地区转移支付制度、偿还一级养老金隐性债务、建立既定的全国统筹体系、建立全国性的法规政策体系、指导和监督地方政府的行为、建立具体社会保障计划的跨地区收支管理系统和全国统一的管理信息系统以及提供与地方政府商定的其他公共管理和公共服务等，不在中央政府基本职责范围之内的公共管理和公共服务，则可由各个地方政府在国家的法律和政策框架内自行向所辖地区提供。
第四，在承认短期内不能消除城乡差别的前提下，以科学务实的态度探索农村社会保障制度建设。在城乡分割的条件下，建立城乡统一的社会保障体系多半只是一个理想主义的美好愿望。在城乡社会结构二元化和市场经济已经处于主导地位的条件下，建立农村社会保障制度需要首先搞清楚几个基本问题：一是农村和农民拥有什么可以用来防范风险的有效的收入来源和社会资源；二是有什么中介部门可以把处于分割状态的农村和现代市场经济有效地连接起来；三是要根据农民的切身需要有选择、分步骤地建立健全农村社会保障体系。
总的来说，较具有普遍意义的农村收入来源主要是通过土地增加值和农村劳动力到城市打工来获得，但是它们都还没有被转化为稳定的农村社会保障收入来源；这两项收入来源仍嫌不足的农民也不在少数，如果要为这部分农民提供社会保障福利，那就只能由政府财政提供无偿的援助。对农村而言，自上而下的改革是不会成功的，建立社会保障制度必须充分尊重农民的自愿和自主权，在现有的村民自治制度的基础上，引导农民构建以集体管理为核心的管理体制。在全国大部分乡镇的公共财政已经陷入长期赤字甚至瘫痪的情况下，政府如果要对农村社会保障提供补贴，不宜通过基层政府的公共财政系统提供，可以考虑通过改革以后的农村合作信用社或农村、农业保险提供给农民。通过后一渠道向农村输送公共援助不仅可以避开无效率的基层政府公共财政系统，而且还可以为农村进入现代市场体系奠定更好的体制基础。长期而言，一个稳定的农村社会保障体系必须建立在更加有效率的农业生产方式之上，这就要求进一步改革现行的家庭联产承包责任制，从而在传统意义的农村中实现土地的集中经营并催生中国的农业工人阶层，使传统的农业劳动成为一个显性的收入来源。在这个过剩中，一部分农村人口可能会迁移到城市，那么他们的社会保障就应当纳入到城市的社会保障体系中来。
第五，关于退休年龄问题。从欧洲一些实行传统的福利国家政策的国家近年来所实行的改革实践来看，延长退休年龄包括推行弹性退休制，的确是他们为了缓解不堪重负的社会保障压力而采取的一个重要措施。目前在中国，学术界还没有对延长退休年龄对劳动力市场的影响进行实证分析和预测。从直觉上讲，可能存在两个不同于发达国家而且作用方向相反的因素：一个是剩余劳动力比重很大，劳动力的供给弹性小，因此延长退休年龄不影响就业的假设在中国未必成立。除非是因为经济增长而新创造的就业机会大于因为延长退休年龄而减少的就业机会，而且新增劳动力创造的财富大于延长退休年龄劳动力创造的财富，延长退休年龄才是一项合理的选择。另一个因素是中国目前一般劳动力的实际退休年龄远远低于法定退休年龄，因此即使延长法定退休年龄，对就业的实际影响也可能不如想像中的大。
总的来讲，目前延长退休年龄的阻力可能是来自于一般劳动力市场的剩余供给和现行基本养老保险待遇计发办法的缺陷。应当考虑改变缴费年限累计达到15年即可领取基础养老金的规定，把基础养老金待遇高低与缴费年限挂钩改为与缴费累计额挂钩。另外，推行延长退休年龄应分阶段、分部门实施。现阶段可以考虑在劳动供给弹性较大的部门、行业和劳动力市场实行弹性退休制度，如选择高新技术行业、高端劳动力市场以及实行企业化管理的事业单位等，规定一个退休年龄区间，如60～65岁，雇员在年龄达到这个区间的下限之后，可以自主决定何时退休，达到上限时再强制退休。其他机关事业单位在改革养老保险制度以后，也可以配合实施这样的弹性退休制度。此外，男女统一退休年龄也可以考虑首先从上述部门开始推行。
第六，关于社会保障基金应否以及如何进入资本市场的问题。关于中国的社会保障基金要不要进入资本市场，一直存在着不同的观点。在目前我国金融市场体系不健全、市场系统性风险还非常之大的情况下，有相当一部分人士对此持有忧虑或反对的态度。但是也有人认为，社会保障基金等长期投资者进入资本市场，反倒能够促使其向着更加健康的方向发展。应当看到，我国的资本市场发育一直都很不平衡，长期以来有大量的资金进入股票市场，而债券市场则很不发达，如果通过适当的金融创新推动债券市场的发育，则不失为社保基金进入资本市场的一个理想阵地；同时，债券市场的发展也会分流进入股票市场的资金，因此也有可能促进资本市场的整体稳定。这样来说，我们对社会保障基金进入资本市场的前景并没有必要抱着一种消极甚至拒绝的态度，而是要积极地推动资本市场的完善及其与社会保障的联接。
目前的社会保障基金要适应在资本市场中安全运行的要求，首先，应改革其管理体制。特别是在下一步个人账户基金做实以后，其管理体制的改革将会成为一个必须面对的问题。个人账户基金因为要进入资本市场运营，必须建立起适应市场要求、以内部制衡和外部监管为核心的委托—代理管理体制，而不是像现在这样由政府机构以行政手段进行管理。其次，还要聘请专业机构和人员来进行管理，而且还要掌握和运用专业化的管理运营方法和技术。
解决好上述问题，将会大大推进社会保障制度改革与市场经济体制之间的协调发展。我们在任何时候都不应把社会保障的发展与市场经济的推进对立起来，而是要妥善地解决好二者在发展过程中所出现的相互协调和磨合问题，实现二者的和谐发展。
作者单位：中国人民大学社会保障研究所
(责任编辑 赵雪芳)
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