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易宪容
针对近来几大国有银行频频出事，3月27日中国银监会发布了《关于加大防范操作风险工作力度的通知》(下称《通知》)。该《通知》针对银行机构对操作风险的识别与控制能力不能适应业务发展的突出问题，要求银行机构加大工作力度，采取切实措施，有效防范和控制操作风险。该《通知》不仅从规章制度建设、稽核体制建设、基层银行合规性监督、订立
职责制、行务管理公开等方面对银行的机构管理提出了要求，最为重要的是要从严追究高管人员、直接责任人及相应的稽核部门和人员的责任。也就是说，该《通知》最为核心的内容是如何确立银行机构相应人员的问责制。
权责明晰是问责制落实关键
事实上，近段时间来，几大银行频频犯事，正如我们多次所指出的那样，银行业的监管问题，仅是从技术层面上入手(如信用风险、操作风险、市场风险等)，要解决其根本问题还不足够。即使许多规章制度在国际上十分盛行，也行之有效，但到中国就不一定有成效了。什么原因呢？因为这些法律制度规则没有其生根成长的环境。制度的初始条件不同，移植来的东西不一定能够生根结果。因此，有效的制度规则必须与中国实际情况结合起来。
目前在中国企业的管理文化与体制中，最大的弊病就在于责任不清、权力不明、追究不严，这就使得管理者或企业中的个人希望让其行为的成本让他人及社会来承担，其收益让个人来分享。尽管这种情况在近两年来有一些改善，但是与现代文明社会与社会经济中的问责制相去很远。因此，中国银监会的《通知》以具体详细的规则来确定银行高管人员、直接责任人及稽核人员的责任，可以说是中国金融业问责制的开始。也是国内银行业治理的关键。
但是，这种问责制怎么能够发生实效呢？仅是制定这些规则与具体制度问责制就能够生成吗？仅仅是认真落实执行就能够解决问题吗？实际的情况并非如此乐观。因为，问责制的核心在于个人在组织中的权力与责任需要界定清楚，在于这种清楚界定的权力与责任的信息能够透明显示。这样，不仅让责任者完全知晓个人责任与权力，在个人的责任范围内行使权力与责任；也可以让组织内部、上级组织、社会与媒体来监督该责任人对权责履行情况，并通过各种渠道来评估与反映来自不同方面的意见。我曾记得，早几个月，有一家银行出现大案，记者要我对此事件谈一点看法，该看法刊出后，发生该事件的银行上级部门通过我的上级单位，竟然要我不要发表意见。因此，权责的明晰性、信息透明性、各方监督的独立性是问责制得以落实的关键。
机制完善和竞争性市场的建立需要并举
其次，对银行高管问责制的落实，除了从轮岗轮调、重要岗位人员行为失范监察制度、举报人员的激励机制等方面对银行的人员管理及从对账制度、未达账项管理、印押证管理、账外经营监控、改进科技信息系统等方面对银行的账户管理提出要求外，最为重要的是把这些制度性安排与技术性安排落实到每一个人身上，使得出现什么问题，就应承担什么责任，而且，不仅在于谁出现问题谁承担责任，还在于追究高管问责者的责任，绝不可有半点姑息。从早些时候的情况来看，大案要案出了不少，不少案子造成的损失最后难以追回。
在这种情况下，银行高管的问责制是很难履行的。因此，凡今后银行发生大案，先要有人问责，然后再深入追查事件责任人。在这种情况下，就会迫使银行高管不仅对任命他的人或组织负责，而是要对其任职的单位负责。
还有，目前对银行高管人员问责不清，还在于内部下属监督与举报机制不畅。在目前的银行组织中，由于不少高管个人权力无限放大，其整个下属完全成了所领导组织的附庸，如果谁对领导的权威不敬，谁就可能面对失去工作的危险。因此，对银行中一些特殊岗位上的技术人员，不仅可以采取终身制的方式，以便让这些人完全忠诚于银行组织而不是个人，同时要建立起畅通渠道，让下属的监督真正有效。特别要对举报者实行强激励，宁可信其有，不可信其无。这样就可能让一些问题防患于未然。
最后，银行高管问责制不仅在于完善与建立银行的监管体系，而且还在于加快整个银行业开放与竞争。只有在有效的市场竞争中，银行体质才能够强壮起来。而新银行企业文化是减少银行出事的制度环境。目前，许多问题就在于银行的竞争性市场没有形成而导致的结果。
(作者为中国社科院金融研究所金融研究室主任)
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